俞可平：重構(gòu)社會秩序 走向官民共治
2012-9-29 來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2012年第4期
國家與社會協(xié)同治理的實(shí)質(zhì)，就是政府與公民對社會政治事務(wù)的合作管理,，簡單地說,，就是官民共治,。這些年來,，包括政治學(xué)界在內(nèi)的中國知識界越來越重視并倡導(dǎo)國家與社會的協(xié)同治理或官民共治,。這決不是知識分子的標(biāo)新立異,，也不是他們不懂中國國情,，更不是敵對勢力“西化”“分化”的結(jié)果,，不是西方的“陷阱”,，不是所謂的“雜音”和“噪音”,。恰恰相反,，這是中國知識分子為推動社會政治進(jìn)步所承擔(dān)的歷史責(zé)任,。盡管在官場嚴(yán)重腐敗的背景下，學(xué)界也難于幸免,。但我始終相信,，中國知識界中恪守良知、擔(dān)當(dāng)?shù)懒x的大有人在,。他們既扎實(shí)地立足于中國的具體國情,，又充分地借鑒人類文明的優(yōu)秀成果，以自己的知識和思想貢獻(xiàn)于振興中華的大業(yè),，一點(diǎn)一滴地推動著國家和民族的進(jìn)步,。
在今世界，之所以越來越多的政治學(xué)者日益強(qiáng)調(diào)官民共識或國家-社會的協(xié)同治理,，究其原因,，主要有以下三個。
首先,，官民共治是實(shí)現(xiàn)善治的基本途徑,，是通往人類理想政治狀態(tài)的必由之路。人類已經(jīng)進(jìn)入一個全球化和網(wǎng)絡(luò)化的新時代,，人類的理想政治狀態(tài)也相應(yīng)地從“善政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍?。善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是政治國家與公民社會,，或簡稱國家與社會,，處于最佳狀態(tài)，是雙方對社會政治事務(wù)的協(xié)同治理,。如果從治理主體的角度看,，人類社會至今已經(jīng)有過三種基本形式，即自治—官治—共治。在國家和政府產(chǎn)生前,，人類實(shí)行的是原始自治,。在國家產(chǎn)生后的很長時間中，人類實(shí)行的是獨(dú)裁專制,，即官治,。進(jìn)入現(xiàn)代后，官治逐漸讓位于共治,。共治有多種形式,，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治,。根據(jù)馬克思的設(shè)想,，到了共產(chǎn)主義社會，國家將隨著階級而消亡,，民主也不復(fù)存在,。即使根據(jù)馬克思的政治邏輯，民主也是國家存在的最后的也是最高的形式,，官民共治即是通向其理想的無國家無民主的必經(jīng)之路,。
其次，改革開放以來我國社會已經(jīng)發(fā)生深刻的結(jié)構(gòu)性變化,，社會形成了三個相對獨(dú)立的子系統(tǒng),。即以黨和政府官員為代表，以黨政組織為基礎(chǔ)的國家系統(tǒng),，或稱政治社會,；以企業(yè)家為代表，以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的市場系統(tǒng),，或稱經(jīng)濟(jì)社會,；以公民為代表，以民間組織或社會組織為基礎(chǔ)的社會系統(tǒng),，或稱公民社會,。在改革開放30多年的社會變遷進(jìn)程中，我們已經(jīng)可以明顯地看到,，市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的力量正在迅速成長,，特別是從上個世紀(jì)90年代后，一個相對獨(dú)立的中國公民社會開始形成,，并且對中國的社會政治生活發(fā)生日益重要的影響,。隨著社會力量的日益增長，國家將不斷地還政于民,，還權(quán)于社會,，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的社會政治進(jìn)程,。國家-社會的協(xié)同治理或官民共治，不過只是國家還權(quán)于民的實(shí)現(xiàn)形式,。我曾經(jīng)說過，縱使有天大的中國特色,，我們對此也不能例外,。因此，官民共治是社會變革和政治進(jìn)步的必然結(jié)果,。
最后,，在一些公共領(lǐng)域，我們正面臨嚴(yán)重的治理困境,，急需重建新的治理秩序,。在公共治理領(lǐng)域，最佳的政策效果是“帕累托最優(yōu)”,，即政策相關(guān)方只有利益的增加,，而無利益的損失。但在現(xiàn)實(shí)生活中,，經(jīng)常出現(xiàn)的后果即是截然相反的情況：利益相關(guān)者都成為利益損失者,，都對相關(guān)政策不滿意。我把利益相關(guān)方都成為輸家的政策困境,，稱為“城管困境”,。因?yàn)椤俺枪堋爆F(xiàn)象是這類政策的典型案例：管人者與被管者的利益都得不到保障，雙方都不滿意,。人們怪罪于“城管人員”,，但城管人員同樣也冤屈滿腹。一種政策如果沒有贏家只有輸家,，無疑是最壞的政策,。在現(xiàn)實(shí)生活中，仔細(xì)觀察就會發(fā)現(xiàn)這樣的情況到處可見,。如“醫(yī)鬧”,，大夫擔(dān)驚受怕，而患者則含怨藏怒,。再如學(xué)校教育,，學(xué)生、家長,、老師都牢騷不斷,。更廣泛地說，我們的維穩(wěn)代價越來越高,，而不穩(wěn)定因素卻日益增多,；居民的民生不斷改善,，而人們的對政府的滿意度和信任度卻沒有隨之提高；舉國上下都痛恨官員腐敗,，但腐敗卻仍在高位區(qū),；一方面，我們提倡公共服務(wù)的均等化,，另一方面我們卻又在政策上助長各地公共服務(wù)的差異化,。凡此種種，都是治理的失序,、失效和碎片化,，是我們面臨的治理困境。任何一位對中華民族的偉大復(fù)興負(fù)有責(zé)任的官員和學(xué)者都必須正視公共治理的這些挑戰(zhàn),，并通過深化政治改革,，切實(shí)推進(jìn)民主法治，從體制機(jī)制上來解決這些問題,，破解治理的困境,。
任何公共政策都有四種可能的效果。其一是政策相關(guān)方都從中獲益,，而沒有任何損失,，即全贏的局面。其二是多數(shù)利益相關(guān)者從該項(xiàng)政策中獲益,，而少數(shù)人的利益受損,，即多贏少輸?shù)木置妗Ｆ淙巧贁?shù)相關(guān)者獲益而多數(shù)人的利益受損,，即多輸少贏的局面,。其四是政策相關(guān)者的利益均不同程度受損，即全輸?shù)木置?。任何理性的決策者都應(yīng)當(dāng)力爭第一種結(jié)果,，而堅決避免最后兩種結(jié)果，特別要杜絕最壞的“城管困境”,。如何從根本上走出目前的治理困境,？根本的途徑就是重構(gòu)公共治理秩序，努力實(shí)現(xiàn)官民共治或國家社會的協(xié)同治理,。根據(jù)我國目前的實(shí)際情況,，切實(shí)推進(jìn)官民共治，有以下幾個著力點(diǎn),。
第一,，確立核心政治價值，重構(gòu)政治認(rèn)同,。核心政治價值是一個國家和民族政治認(rèn)同的基礎(chǔ),，也是民主治理的根本價值所在,。核心政治價值也應(yīng)當(dāng)是社會主義核心價值體系的主要內(nèi)容。它既要傳承我國優(yōu)秀的政治文化傳統(tǒng),，更要體現(xiàn)人類政治文明的發(fā)展方向,。我認(rèn)為，從民主治理的角度看,，自由,、公正、尊嚴(yán),、和諧，就是我們應(yīng)當(dāng)努力弘揚(yáng)的核心政治價值,，也是官民共治的價值目標(biāo),。
第二，改造公民教育,，強(qiáng)化公民在公共治理的主體意識,。“人民當(dāng)家作主”這一社會主義民主的根本價值,，在現(xiàn)代民主法治條件下,，只有體現(xiàn)為具體的“公民身份”或“公民權(quán)利”，才能真正實(shí)現(xiàn),。黨的十七大指出：要“加強(qiáng)公民意識教育,，樹立社會主義民主法治、自由平等,、公平正義理念”,。政治教育的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是公民教育，通過政治教育強(qiáng)化公民的主人翁精神,，樹立公民的權(quán)利意識,、法治意識、公正意識,、責(zé)任意識和主體意識,，自覺擔(dān)當(dāng)起公共治理的責(zé)任。
第三,，強(qiáng)化執(zhí)政道德,，再造政治信任。我們既要強(qiáng)調(diào)執(zhí)政能力和執(zhí)政地位,，但同樣要強(qiáng)調(diào)執(zhí)政倫理,。共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位既不是與生俱來的，也不是一勞永逸的,?！按蛱煜伦煜隆笔桥f政權(quán)的邏輯,，不應(yīng)當(dāng)是作為先鋒隊組織的共產(chǎn)黨的執(zhí)政邏輯?！皺?quán)為民所有”,、“權(quán)為民所賦”和“權(quán)為民所用”，才是黨執(zhí)政的合法性來源,。因此,，官民共治完全符合中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨。
第四,，完善制度環(huán)境,，擴(kuò)大公民參與。公民參與是民主政治的基本要素,，沒有廣泛的公民參與,，就談不上官民共治。有序的和有效的公民參與,，需要相應(yīng)的制度保障,，需要有足夠的合法渠道。隨著公民物質(zhì)生活水平的迅速提高,，其公共參與的需求日益增多,。與公民政治參與的需求相比，我們的制度建設(shè)明顯滯后,，參與渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,。我們應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善官民共治的制度框架，讓更多的公民通過合法的方式有序地參與公共生活的管理,。
第五,，創(chuàng)新社會管理，推進(jìn)社會自治,。自治也是民主政治的要素,，尤其為馬克思主義者和社會主義者所重視。社會自治在我國擁有悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),，有可能成為官民共治的一個突破口,。在舉國上下正在大力推行的社會管理創(chuàng)新中，社會自治也應(yīng)當(dāng)是重要的關(guān)節(jié)點(diǎn),。社會自治應(yīng)當(dāng)特別注重基層地方自治和行業(yè)職業(yè)自治,。無論哪一種類的社會自治，都必須充分發(fā)揮社會組織或民間組織的重要作用,。
總而言之,，官民共治或國家社會的協(xié)同治理，就是政府組織與民間組織共同承擔(dān)起公共治理的責(zé)任,。從狹義上說,，它是推進(jìn)社會管理創(chuàng)新,，改善社會治理狀況的關(guān)鍵所在。從廣義上說,，官民共治也是推進(jìn)中國特色民主政治的根本途徑,。
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