國(guó)外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒
2013-6-26 來(lái)源：經(jīng)濟(jì)研究參考
國(guó)外地方政府債務(wù)管理情況綜述
20 世紀(jì)80 年代以來(lái),許多國(guó)家地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。各國(guó)基于自身的國(guó)情背景,分別采取了不同的管理模式和方法,既有成功的經(jīng)驗(yàn),也有失敗的教訓(xùn)。現(xiàn)將有關(guān)情況綜述如下。
一、舉債權(quán)限與舉債方式
據(jù)統(tǒng)計(jì),世界53 個(gè)主要國(guó)家中,有37 個(gè)允許地方政府舉債。大多數(shù)國(guó)家規(guī)定,只有聯(lián)邦政府或中央政府可以舉借外債,地方政府通常只能舉借內(nèi)債。絕大部分國(guó)家要求地方政府在舉債時(shí)必須遵守“黃金規(guī)則”,即除短期債務(wù)以外,地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目。
各國(guó)地方政府舉債方式主要有兩種:一是發(fā)行地方政府債券;二是向金融機(jī)構(gòu)借款,但一般都要求地方政府不得向其所屬金融機(jī)構(gòu)借款。發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府舉債方式傾向于發(fā)行債券或銀行借款。美國(guó)地方政府主要通過(guò)發(fā)行市政債券舉債,輔之以銀行借款和融資租賃。美國(guó)市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)Ｒ话阖?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部聲譽(yù)和信用為擔(dān)保并以政府財(cái)政稅收為支持的債券。而收益?zhèn)瘎t是與特定的項(xiàng)目或是特定的稅收相聯(lián)系,其還本付息來(lái)自于特定項(xiàng)目的收入。發(fā)行方式主要有公募和私募兩種,投資主體則主要有個(gè)人投資者、貨幣市場(chǎng)基金、共同基金、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、封閉式基金以及其他投資者。在日本,地方公債是日本地方債券制度的主體,是地方政府直接發(fā)行的債券,主要用于地方道路建設(shè)、地區(qū)開(kāi)發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)、公營(yíng)住宅建設(shè)、購(gòu)置公用土地以及其他公用事業(yè)。地方公共團(tuán)體不能隨便發(fā)行地方公債。法國(guó)地方政府的債務(wù)幾乎全部來(lái)源于銀行,很少發(fā)行債券。發(fā)展中國(guó)家更傾向于由中央政府向地方政府提供直接或間接的長(zhǎng)期貸款,如印度地方政府從中央政府貸款所占份額一直較高,目前各邦對(duì)中央負(fù)債已由20 世紀(jì)50 年代占邦債務(wù)總額的50 %上升到75 %。
二、債務(wù)管理模式
由于各國(guó)憲法、法律和財(cái)政制度要求不同,中央政府對(duì)地方政府的行政控制力度差異較大,財(cái)經(jīng)狀況和金融市場(chǎng)成熟程度不一,因此,各國(guó)中央政府對(duì)地方政府舉債控制的模式多種多樣。歸納起來(lái),主要有市場(chǎng)約束、共同管理、制度約束、行政控制四種模式。
(一) 四種債務(wù)管理模式的情況介紹。
1. 市場(chǎng)約束模式。即中央對(duì)地方政府債務(wù)管理不作具體規(guī)定,由地方政府基于市場(chǎng)秩序自我約束舉借債務(wù)。目前,采用這種方式的主要有加拿大、芬蘭等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家。在加拿大,省級(jí)政府舉債不受任何憲法或聯(lián)邦政府的限制,是否借款和借款額度直接受制于金融市場(chǎng)。由于需要一個(gè)或多個(gè)國(guó)際投資機(jī)構(gòu)評(píng)定可授信債務(wù)額度,實(shí)際上各省不得不服從市場(chǎng)秩序。值得注意的是,與省政府不同,省以下地方政府必須按省政府要求進(jìn)行經(jīng)常性預(yù)算平衡。但各省均通過(guò)政府中介機(jī)構(gòu)或以配套撥款方式幫助省以下地方政府舉債。涉及長(zhǎng)期借款的政府資本性支出必須獲得省政府批準(zhǔn)。
2. 共同管理模式。即地方政府通過(guò)參與宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)及其相關(guān)指標(biāo)的制定,與中央政府就各級(jí)政府的總赤字目標(biāo)以及收支項(xiàng)目的增減情況達(dá)成協(xié)議。目前,澳大利亞、比利時(shí)、丹麥等國(guó)家采用這種管理模式。在澳大利亞, 1927年正式成立了代表所有地方政府和中央政府的專門(mén)借款委員會(huì)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,聯(lián)邦政府和每個(gè)州政府需向借款委員會(huì)陳述下一年度的凈融資需求,在符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的情況下,借款委員會(huì)通過(guò)成員間的協(xié)商,決定聯(lián)邦政府和各州政府下一年度的融資額度。
3. 制度約束模式。即主要是通過(guò)法律條款及財(cái)經(jīng)法規(guī)對(duì)地方政府借款實(shí)行管理和控制。目前,南非、巴西等國(guó)采用這種模式。在南非,地方政府的主體為市級(jí)政府,市級(jí)政府財(cái)政和債務(wù)管理的主要法律依據(jù)為2003 年7 月通過(guò)的《市級(jí)財(cái)政管理法案》。該法案對(duì)市級(jí)政府舉債的條件、內(nèi)容、程序、信息報(bào)露、風(fēng)險(xiǎn)防范、糾錯(cuò)和懲罰機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。巴西在三次飽嘗地方政府債務(wù)危機(jī)苦果之后,于2000 年5 月頒布了《財(cái)政責(zé)任法》及其配套法案,建立了三級(jí)政府在財(cái)政及債務(wù)預(yù)算、執(zhí)行和報(bào)告制度上的一般框架,對(duì)地方政府舉債進(jìn)行了操作性極強(qiáng)的制度層面的量化指標(biāo)約束。
4. 行政控制模式。即中央政府運(yùn)用行政手段管理地方政府債務(wù),控制范圍涉及債務(wù)規(guī)模、單筆借款、中央轉(zhuǎn)貸地方等,既包括事前審批,也包括事后監(jiān)控。這種管理模式在單一制國(guó)家更為常見(jiàn)。在日本,未經(jīng)中央政府批準(zhǔn),地方政府不能舉債。每年由中央政府制定地方政府貸款計(jì)劃,內(nèi)容包括地方債發(fā)行總額、用途、發(fā)行方式及每種發(fā)行方式的債務(wù)額度,并與“地方政府財(cái)政計(jì)劃”同時(shí)擬定。在法國(guó),中央政府對(duì)各級(jí)地方政府的債務(wù)和財(cái)政運(yùn)行情況,主要是通過(guò)審計(jì)法院、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部以及該部派駐各省、市鎮(zhèn)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控。
(二) 四種模式的比較。
上述四種模式隱含的前提各不相同,各有利弊。要綜合考慮,才可能使每種管理模式更加符合特定國(guó)家的實(shí)際情況。此外,由于一國(guó)的實(shí)際情況也會(huì)發(fā)生變化,需要根據(jù)變化了的情況適時(shí)調(diào)整管理模式。
采用市場(chǎng)約束模式,必須滿足下列條件: (1)金融市場(chǎng)必須是自由和開(kāi)放的; (2) 潛在貸方能充分掌握借方未償債務(wù)和償債能力等情況; (3)即使遇到緊急情況,貸方也沒(méi)有機(jī)會(huì)抽資; (4) 作為借方的地方政府應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的制度對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出充分的政策響應(yīng),以免造成新借款項(xiàng)目的失敗。由于大多數(shù)國(guó)家很難滿足這些限制條件,特別是發(fā)展中國(guó)家,提供借款的供給方可了解的地方政府財(cái)政情況的覆蓋面、質(zhì)量和時(shí)效性等方面都很有限,因此,市場(chǎng)約束模式難以普遍采用,但這種模式可以作為其他政府舉債管理模式的重要補(bǔ)充。
共同管理模式對(duì)加強(qiáng)各級(jí)政府之間對(duì)話和情況交流很有好處,它對(duì)財(cái)政紀(jì)律較好和守傳統(tǒng)的國(guó)家比較有效,而對(duì)那些市場(chǎng)秩序差、中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政管理比較薄弱的國(guó)家效果欠佳。制度約束模式最突出的優(yōu)點(diǎn)是透明和公平,還可以避免中央政府和地方各級(jí)政府之間的討價(jià)還價(jià)。但是,制度本身的特點(diǎn)決定了通過(guò)法律法規(guī)管理地方政府債務(wù)必然缺乏靈活性,而且會(huì)鼓勵(lì)滋長(zhǎng)那些逃避法規(guī)的行為。要保證該管理模式切實(shí)有效,政府機(jī)構(gòu)必須建立現(xiàn)代化的政府管理信息系統(tǒng),以便及時(shí)、準(zhǔn)確地提供支出業(yè)務(wù)各階段的情況和各級(jí)政府的財(cái)政活動(dòng)。行政控制模式對(duì)地方政府舉債的約束力強(qiáng),但會(huì)使中央政府過(guò)多地陷入微觀決策(地方政府的籌資和投資項(xiàng)目) 。此外,中央政府對(duì)地方政府借款業(yè)務(wù)的審批,會(huì)令中央政府很難在地方政府遇到緊急違約情況時(shí)拒絕為地方政府提供財(cái)政援助。
三、管理機(jī)構(gòu)
世界上絕大部分國(guó)家都有較為統(tǒng)一的債務(wù)管理部門(mén),在中央政府一般設(shè)有相應(yīng)的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。除匈牙利1995 年專門(mén)成立政府債務(wù)管理署統(tǒng)管國(guó)內(nèi)債務(wù)外,其他國(guó)家地方政府債務(wù)全部由財(cái)政部統(tǒng)一管理。主要有兩種類型:(1) 由財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)代管。在南非,財(cái)政部政府間財(cái)政關(guān)系司下設(shè)省級(jí)財(cái)政處和城市財(cái)政處分別承擔(dān)省級(jí)和市級(jí)債務(wù)管理職能;在加拿大,財(cái)政部金融政策管理局的金融市場(chǎng)處負(fù)責(zé)政府融資、政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制工作。(2) 在財(cái)政部?jī)?nèi)單獨(dú)設(shè)置地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在法國(guó),經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部國(guó)庫(kù)司下設(shè)的“債務(wù)管理中心”,對(duì)各級(jí)政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)督和管理;在德國(guó),聯(lián)邦財(cái)政部下設(shè)的第七理事會(huì)所屬A 理事會(huì)具體負(fù)責(zé)債務(wù)管理與控制;從1998 年起,保加利亞財(cái)政部成立債務(wù)司,統(tǒng)一債務(wù)管理職能。
四、硬預(yù)算約束
各國(guó)普遍認(rèn)為,政府債務(wù)是政府收入的重要來(lái)源之一,應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理。同時(shí),各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)大多實(shí)行硬預(yù)算約束。例如,根據(jù)《市政財(cái)務(wù)管理法案》,南非地方政府債務(wù)收入作為地方政府收入的一部分,納入市政府財(cái)政計(jì)劃和預(yù)算,并將可能存在的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行清查分類,這樣可使政府注意到以前所不知曉的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行預(yù)算管理。日本對(duì)地方公債發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。第二次世界大戰(zhàn)以后,日本中央政府(主要指大藏省和自治省) 每年都編制地方債計(jì)劃。地方債計(jì)劃不屬于國(guó)會(huì)審議的對(duì)象,只作為參考資料提交國(guó)會(huì)。但是,由于地方債計(jì)劃是大藏大臣與自治大臣協(xié)商制定的,規(guī)定了中央政府提供認(rèn)購(gòu)地方債資金的規(guī)模及地方債資金的具體用途,自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí),將以該計(jì)劃為依據(jù)。巴西在2000 年頒布的《財(cái)政責(zé)任法》中明令禁止中央政府向州及市政府融資。如果州及市政府將其債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給聯(lián)邦政府,則其在完全分期償還債務(wù)前不得舉借新債。
五、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制
各國(guó)控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的手段很多,歸納起來(lái)主要有:
(一) 實(shí)施規(guī)模控制。
1. 需求控制。即借款方控制。有余額和增量控制兩種方法,相關(guān)指標(biāo)主要包括政府預(yù)算收入、扣除人員經(jīng)費(fèi)后的凈預(yù)算收入、預(yù)算支出等。例如,巴西規(guī)定,州及市政府的債務(wù)余額分別為其凈收入的2 倍和112 倍,但在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、貨幣政策或匯率政策急劇變化時(shí),總統(tǒng)可以向參議院提交改變限額的建議;州及市政府新借款不得超過(guò)當(dāng)年凈收入的16 % ,而債務(wù)還本付息額不得超過(guò)實(shí)際凈收入的1115 %。如果超過(guò)這些限額,將不允許舉借新的債務(wù)。俄羅斯1997 年出臺(tái)的《俄羅斯聯(lián)邦地方政府財(cái)政基礎(chǔ)法》規(guī)定,地方政府借款的上限為預(yù)算支出的15 %。保加利亞規(guī)定市政府借款不得高于其當(dāng)年收入的10 %。
2. 供給控制。主要是控制銀行及其他提供貸款的非銀行金融機(jī)構(gòu)等。例如,巴西中央銀行發(fā)布決議,對(duì)公共部門(mén)的債務(wù)余額(包括對(duì)公有企業(yè)的債務(wù)余額) 限制在任何銀行(包括私人和公有) 凈資產(chǎn)的45 %以下,各級(jí)政府的公共金融機(jī)構(gòu)不允許向其主要股東貸款。加拿大為了控制和管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),在20 世紀(jì)80 年代建立了一套管理其所承擔(dān)的貸款和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的原則,規(guī)定銀行也要分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),即最少承擔(dān)與任何違約相關(guān)的凈損失的15 % ,這有利于激勵(lì)銀行嚴(yán)格評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1997 年出臺(tái)的《俄羅斯聯(lián)邦地方政府財(cái)政基礎(chǔ)法》規(guī)定:為了避免聯(lián)合借款和貸款帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn),地方自有銀行不得為地方政府提供借款。
(二) 建立償債準(zhǔn)備金制度。
建立償債準(zhǔn)備金制度是加強(qiáng)政府債務(wù)管理,防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)行之有效的手段。設(shè)立償債準(zhǔn)備金的目的是當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時(shí),可先行從償債準(zhǔn)備金中支付,以減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方正常財(cái)政運(yùn)行的沖擊。如保加利亞為減少政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)政府擔(dān)保的債務(wù)設(shè)置嚴(yán)格的限制,建立償債準(zhǔn)備金,對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并定期報(bào)告。
(三) 建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度旨在通過(guò)可量化的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo),評(píng)估和預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的核心制度。比較典型的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警制度主要有美國(guó)俄亥俄州模式和哥倫比亞“紅綠燈”模式。美國(guó)俄亥俄州模式將地方政府債務(wù)與其財(cái)政狀況聯(lián)系起來(lái),由州審計(jì)局用三類財(cái)政狀況指標(biāo)衡量州以下地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平,風(fēng)險(xiǎn)高的地方政府被列入“預(yù)警名單”進(jìn)行監(jiān)控;嚴(yán)重的則被列入“危機(jī)名單”,由州專門(mén)對(duì)其成立的“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)”特別監(jiān)控,以督促其在規(guī)定期限內(nèi)化解危機(jī)。哥倫比亞“紅綠燈”模式將地方政府債務(wù)與其償付能力聯(lián)系起來(lái),用利息支出率和債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)來(lái)確定地方政府處于“紅燈區(qū)”還是“綠燈區(qū)”。進(jìn)入“紅燈區(qū)”的地方政府被嚴(yán)格禁止舉借新債。
六、透明度要求
地方政府債務(wù)管理的高度透明,有利于提高政府債務(wù)控制能力,防止地方政府債務(wù)惡性膨脹。在瑞士,公民可以通過(guò)表決來(lái)決定以下事項(xiàng):貸款或項(xiàng)目撥款、預(yù)算整體估算值、單筆支付信貸或年度撥款、貸款。在南非,市政府借款過(guò)程中牽涉到的每個(gè)人,都必須披露對(duì)潛在貸款或投資者的決定有實(shí)質(zhì)影響的信息,并確保此信息容易獲得,且通俗易懂;同時(shí),采取合理的措施以確保被披露信息內(nèi)容的準(zhǔn)確性。在巴西,地方政府每年須向聯(lián)邦政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況,每四個(gè)月須發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告,這些報(bào)告由地方行政長(zhǎng)官簽署并公之于眾。這些信息的披露主要依靠與所有銀行聯(lián)網(wǎng)的國(guó)家信息系統(tǒng)完成,所有的借貸交易情況必須在信息系統(tǒng)中登記,否則將被視為非法交易。該信息系統(tǒng)是透明的,每個(gè)政府和銀行都能查看相關(guān)信息,系統(tǒng)運(yùn)行是自動(dòng)的,不能人為控制,債務(wù)規(guī)模的限額和申請(qǐng)先后順序不能更改。
七、糾錯(cuò)及風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制
出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后,各國(guó)化解的方法主要有:
1. 地方政府自行處理。在阿根廷,省政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí),中央政府拒絕援助省政府,同時(shí),還要求省政府將共享收入作為還款擔(dān)保,只有在清償了債權(quán)人的債務(wù)之后才可重新獲得。拉美其他一些國(guó)家規(guī)定,地方政府在債務(wù)違約時(shí),中央政府不會(huì)對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政援助,如不按國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定向沒(méi)有擔(dān)保的地方政府實(shí)體貸款,貸款方應(yīng)該對(duì)其作出的決定負(fù)責(zé)。21 中央政府重組地方政府債務(wù)。如巴西,三次地方政府債務(wù)危機(jī)都以中央政府接管地方政府債務(wù)而告終。不同之處在于,最近的一次債務(wù)危機(jī)在中央政府接管地方政府債務(wù)時(shí),同時(shí)出臺(tái)了財(cái)政責(zé)任法,重建了財(cái)經(jīng)紀(jì)律。其具體做法是:中央政府發(fā)行中央債券,重新確認(rèn)地方政府債務(wù),并成為州和市政府的債權(quán)人。中央政府接管了包括稅收分享在內(nèi)的地方政府自有收入作為擔(dān)保,并要求每月支付相當(dāng)于州和市凈經(jīng)常性收入的13 %。根據(jù)這些協(xié)定,州以固定實(shí)際利率6 %按30 年期限重組其債務(wù)。中央政府承擔(dān)的成本體現(xiàn)為州政府支付給中央政府與中央政府支付給金融市場(chǎng)的利率差。該利率差2001 年7 月估計(jì)大約為220 億美元。中央政府重組的總債務(wù)超過(guò)1000 億美元;2004 年12 月,重組債務(wù)數(shù)額占GDP 的171 5 %。導(dǎo)致地方每年要向中央支付大約60 億美元的還本付息資金。
3. 由中央政府行政接管。如法國(guó),中央政府規(guī)定,地方政府一旦對(duì)外負(fù)債或發(fā)行地方債券到期不能償還,導(dǎo)致政府運(yùn)轉(zhuǎn)不靈,則由總統(tǒng)代表各省省長(zhǎng)直接執(zhí)政,原有地方政府或地方議會(huì)宣告解散,其債務(wù)先由中央政府代為償還,待新的地方議會(huì)和政府經(jīng)選舉成立后,通過(guò)制定新的增稅計(jì)劃逐步償還原有債務(wù)和中央政府代為償還的墊付資金。
八、懲罰措施
大多數(shù)國(guó)家對(duì)違規(guī)舉債都建立了相應(yīng)的處罰機(jī)制。如巴西,對(duì)不履行《財(cái)政責(zé)任法》規(guī)定的義務(wù),將予以人事處分,情況嚴(yán)重的予以革職、禁止在公共部門(mén)工作甚至服刑。
九、經(jīng)驗(yàn)與借鑒
(一) 中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。
在難以完全依靠市場(chǎng)約束地方政府債務(wù)的情況下,中央政府進(jìn)行較為嚴(yán)格的地方政府債務(wù)管理,是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、保障經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的必要舉措。放任地方政府無(wú)序舉債的直接后果是地方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹、引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、擾亂財(cái)經(jīng)秩序,這不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,凡是中央政府對(duì)地方政府債務(wù)管理有序、控制較嚴(yán)的國(guó)家,其地方財(cái)政就會(huì)健康運(yùn)行,經(jīng)濟(jì)就會(huì)平穩(wěn)增長(zhǎng),反之,就會(huì)出亂子。為了降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),各國(guó)中央政府普遍統(tǒng)一管理地方債務(wù)。在管理部門(mén)的確定上,除個(gè)別國(guó)家外,絕大部分國(guó)家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。目前,盡管部分地方政府自行制定了本地區(qū)政府性債務(wù)管理的一些辦法,但全國(guó)統(tǒng)一的管理機(jī)制和制度體系尚未建立。當(dāng)務(wù)之急, 中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)管理體系, 規(guī)范地方政府舉債行為, 建立規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制, 努力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。
(二) 應(yīng)當(dāng)采取制度約束和行政控制相結(jié)合的管理模式。
采用何種管理模式是地方政府債務(wù)管理成敗的關(guān)鍵。我國(guó)債務(wù)管理模式的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前實(shí)際情況確定。雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,但市場(chǎng)秩序尚不規(guī)范,采用市場(chǎng)約束模式管理地方政府債務(wù),條件尚不成熟;考慮到我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó),政府級(jí)次較多,各地情況千差萬(wàn)別,“上有政策下有對(duì)策”的情況較為普遍,采用共同管理模式也不現(xiàn)實(shí)。比較適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇應(yīng)當(dāng)是制度約束和行政控制的結(jié)合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基礎(chǔ)上,將地方政府性債務(wù)管理納入行政控制范圍,以彌補(bǔ)當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理的缺位。
(三) 建立適合我國(guó)國(guó)情的債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
從各國(guó)情況看,管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模,建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制。為使這一機(jī)制切實(shí)可行,相關(guān)指標(biāo)要量化到每一級(jí)政府,同時(shí)要進(jìn)行供給和需求雙重控制。當(dāng)前,我國(guó)雖然尚未發(fā)生地方政府性債務(wù)危機(jī),但局部地區(qū)已經(jīng)存在發(fā)生債務(wù)危機(jī)的隱患,為避免這種隱患轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)盡快采取強(qiáng)有力的控制措施,建立預(yù)警機(jī)制。保加利亞的地方政府債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度以及哥倫比亞的“紅綠燈”債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)等,對(duì)我國(guó)建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警體系都有很好的借鑒作用。(四) 要進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系,硬化預(yù)算約束。
整合和管理地方政府債務(wù)是進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)無(wú)不與政府間財(cái)政關(guān)系的制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。從根本上防范和化解目前我國(guó)地方政府隱含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),需要進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系。尤其需要明確的是,在政府間財(cái)政關(guān)系基本制度確定后,必須實(shí)行硬預(yù)算約束,明確償債人的責(zé)任,否則必將產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)形成惡性循環(huán)。
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