林江:控制地方債務(wù)風(fēng)險當(dāng)有完善的制度安排
2013-7-31
國家審計署于7月28日公布，根據(jù)國務(wù)院的要求，將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計。
審計署兩年前曾經(jīng)發(fā)布審計公報稱，截至2010年底，我國的地方債務(wù)余額為10.7萬億元，而最新公布的數(shù)據(jù)則是，截至2012年底，36個地方政府的債務(wù)余額為3.85萬億元，較2010年增長了約13%。此時國家審計署又將開展地方債務(wù)審計，可見中央對此問題的關(guān)切程度甚高。擔(dān)憂的主要有兩點：一是擔(dān)心地方政府性債務(wù)增長過快，二是擔(dān)心地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大且結(jié)構(gòu)不合理，最終形成為不受約束且不受控制的地方財政或債務(wù)風(fēng)險。
對于地方債務(wù)規(guī)模，無論是前任財政部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上所稱的20萬億，還是證券公司所言的13—15萬億元，都有可能低估了地方政府性債務(wù)的規(guī)模。因為以往審計署的地方債統(tǒng)計雖然聲稱包含了地方投融資平臺的借款，但是這些借款多數(shù)沒有直接納入政府性債務(wù)總額當(dāng)中，而最多被列為或然負債。
奇怪的是，既然說地方政府性債務(wù)風(fēng)險高，為什么各類金融機構(gòu)對政府機構(gòu)的借款、投融資平臺的借款乃至公共工程的借款趨之若鶩？據(jù)報道，2011年某省發(fā)行地方債時的政府債券的利息比財政部發(fā)行的國債利息還要低，顯然這并不表示該省的發(fā)債信用要優(yōu)于中央的發(fā)債信用，而是有意認購地方政府債券的商業(yè)銀行或投資機構(gòu)想借此與地方建立良好的關(guān)系，如果說地方政府性債務(wù)膨脹引起了中央政府的憂慮，那么商業(yè)銀行，尤其是國有商業(yè)銀行在地方債問題上的推波助瀾也有很大的關(guān)系。
另外一個視點是，隨著穩(wěn)增長目標的日益清晰，在出口增長疲軟，內(nèi)需的有效拉動尚需時日的背景下，地方政府仍然得依靠固定資產(chǎn)投資來推動GDP的增長，在地方一般性預(yù)算收入捉襟見肘的情況下，地方政府要么通過土地財政、“經(jīng)營城市”的做法來籌措項目資金，要么就是通過舉債來搞建設(shè)，還款期到來時則借新債還舊債。前者將導(dǎo)致房地產(chǎn)價格屢創(chuàng)新高，資產(chǎn)氣泡越吹越大，后者將導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模直線上升，財政風(fēng)險陡然增加。
毫無疑問，我們評價當(dāng)前地方債務(wù)的風(fēng)險水平時，與其僅僅用20萬億或者30萬億去除以50萬億的GDP數(shù)字，得出債務(wù)負擔(dān)率數(shù)據(jù)，并進行國際比較，得出結(jié)論說按照國際通行標準我國地方債務(wù)風(fēng)險可控云云，不如從更宏觀的視野來看待地方債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險問題。
我認為，債務(wù)負擔(dān)率也許不是衡量我國地方債務(wù)風(fēng)險的最佳指標，我國地方債務(wù)風(fēng)險是否可控，完全取決于我國在財政體制、金融體制，包括融資體制創(chuàng)新的廣度和深度。
簡單地說，與其只是通過審計部門的統(tǒng)計和調(diào)查工作提醒地方政府不要輕易增加地方債務(wù)余額和規(guī)模，不如因勢利導(dǎo)，重新調(diào)整中央政府和地方政府的權(quán)、責(zé)、利以及與之相對應(yīng)的財政稅收關(guān)系，真正向地方政府下放財權(quán)和稅權(quán)，包括運行地方政府發(fā)行債券；相應(yīng)地，中央應(yīng)通過制度安排，鼓勵和引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部對地方發(fā)展有更長遠的承擔(dān)和責(zé)任；同時，允許各地方政府進行財政競爭和稅收競爭，讓企業(yè)和人才“以腳投票”，到地方公共產(chǎn)品和服務(wù)水平高、稅率低的地區(qū)投資和發(fā)展，在此背景下，市場競爭的結(jié)果將有效抑制地方政府靠舉債進行固定資產(chǎn)投資的“激情”和“沖動”，也就是說，我們應(yīng)該從制度安排上控制和管理地方政府性債務(wù)的風(fēng)險。
（作者系中山大學(xué)嶺南學(xué)院財稅系主任）
林江
http://osp-tech.com
審計署兩年前曾經(jīng)發(fā)布審計公報稱，截至2010年底，我國的地方債務(wù)余額為10.7萬億元，而最新公布的數(shù)據(jù)則是，截至2012年底，36個地方政府的債務(wù)余額為3.85萬億元，較2010年增長了約13%。此時國家審計署又將開展地方債務(wù)審計，可見中央對此問題的關(guān)切程度甚高。擔(dān)憂的主要有兩點：一是擔(dān)心地方政府性債務(wù)增長過快，二是擔(dān)心地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大且結(jié)構(gòu)不合理，最終形成為不受約束且不受控制的地方財政或債務(wù)風(fēng)險。
對于地方債務(wù)規(guī)模，無論是前任財政部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上所稱的20萬億，還是證券公司所言的13—15萬億元，都有可能低估了地方政府性債務(wù)的規(guī)模。因為以往審計署的地方債統(tǒng)計雖然聲稱包含了地方投融資平臺的借款，但是這些借款多數(shù)沒有直接納入政府性債務(wù)總額當(dāng)中，而最多被列為或然負債。
奇怪的是，既然說地方政府性債務(wù)風(fēng)險高，為什么各類金融機構(gòu)對政府機構(gòu)的借款、投融資平臺的借款乃至公共工程的借款趨之若鶩？據(jù)報道，2011年某省發(fā)行地方債時的政府債券的利息比財政部發(fā)行的國債利息還要低，顯然這并不表示該省的發(fā)債信用要優(yōu)于中央的發(fā)債信用，而是有意認購地方政府債券的商業(yè)銀行或投資機構(gòu)想借此與地方建立良好的關(guān)系，如果說地方政府性債務(wù)膨脹引起了中央政府的憂慮，那么商業(yè)銀行，尤其是國有商業(yè)銀行在地方債問題上的推波助瀾也有很大的關(guān)系。
另外一個視點是，隨著穩(wěn)增長目標的日益清晰，在出口增長疲軟，內(nèi)需的有效拉動尚需時日的背景下，地方政府仍然得依靠固定資產(chǎn)投資來推動GDP的增長，在地方一般性預(yù)算收入捉襟見肘的情況下，地方政府要么通過土地財政、“經(jīng)營城市”的做法來籌措項目資金，要么就是通過舉債來搞建設(shè)，還款期到來時則借新債還舊債。前者將導(dǎo)致房地產(chǎn)價格屢創(chuàng)新高，資產(chǎn)氣泡越吹越大，后者將導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模直線上升，財政風(fēng)險陡然增加。
毫無疑問，我們評價當(dāng)前地方債務(wù)的風(fēng)險水平時，與其僅僅用20萬億或者30萬億去除以50萬億的GDP數(shù)字，得出債務(wù)負擔(dān)率數(shù)據(jù)，并進行國際比較，得出結(jié)論說按照國際通行標準我國地方債務(wù)風(fēng)險可控云云，不如從更宏觀的視野來看待地方債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險問題。
我認為，債務(wù)負擔(dān)率也許不是衡量我國地方債務(wù)風(fēng)險的最佳指標，我國地方債務(wù)風(fēng)險是否可控，完全取決于我國在財政體制、金融體制，包括融資體制創(chuàng)新的廣度和深度。
簡單地說，與其只是通過審計部門的統(tǒng)計和調(diào)查工作提醒地方政府不要輕易增加地方債務(wù)余額和規(guī)模，不如因勢利導(dǎo)，重新調(diào)整中央政府和地方政府的權(quán)、責(zé)、利以及與之相對應(yīng)的財政稅收關(guān)系，真正向地方政府下放財權(quán)和稅權(quán)，包括運行地方政府發(fā)行債券；相應(yīng)地，中央應(yīng)通過制度安排，鼓勵和引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部對地方發(fā)展有更長遠的承擔(dān)和責(zé)任；同時，允許各地方政府進行財政競爭和稅收競爭，讓企業(yè)和人才“以腳投票”，到地方公共產(chǎn)品和服務(wù)水平高、稅率低的地區(qū)投資和發(fā)展，在此背景下，市場競爭的結(jié)果將有效抑制地方政府靠舉債進行固定資產(chǎn)投資的“激情”和“沖動”，也就是說，我們應(yīng)該從制度安排上控制和管理地方政府性債務(wù)的風(fēng)險。
（作者系中山大學(xué)嶺南學(xué)院財稅系主任）
林江
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