林江:控制地方債務風險當有完善的制度安排
2013-7-31
國家審計署于7月28日公布,，根據(jù)國務院的要求，將組織全國審計機關對政府性債務進行審計,。
審計署兩年前曾經發(fā)布審計公報稱,，截至2010年底，我國的地方債務余額為10.7萬億元，而最新公布的數(shù)據(jù)則是,，截至2012年底,，36個地方政府的債務余額為3.85萬億元，較2010年增長了約13%,。此時國家審計署又將開展地方債務審計,，可見中央對此問題的關切程度甚高。擔憂的主要有兩點：一是擔心地方政府性債務增長過快,，二是擔心地方政府性債務規(guī)模龐大且結構不合理,，最終形成為不受約束且不受控制的地方財政或債務風險。
對于地方債務規(guī)模,，無論是前任財政部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上所稱的20萬億,，還是證券公司所言的13—15萬億元，都有可能低估了地方政府性債務的規(guī)模,。因為以往審計署的地方債統(tǒng)計雖然聲稱包含了地方投融資平臺的借款,，但是這些借款多數(shù)沒有直接納入政府性債務總額當中，而最多被列為或然負債,。
奇怪的是,，既然說地方政府性債務風險高，為什么各類金融機構對政府機構的借款,、投融資平臺的借款乃至公共工程的借款趨之若鶩,？據(jù)報道，2011年某省發(fā)行地方債時的政府債券的利息比財政部發(fā)行的國債利息還要低,，顯然這并不表示該省的發(fā)債信用要優(yōu)于中央的發(fā)債信用,，而是有意認購地方政府債券的商業(yè)銀行或投資機構想借此與地方建立良好的關系，如果說地方政府性債務膨脹引起了中央政府的憂慮,，那么商業(yè)銀行,，尤其是國有商業(yè)銀行在地方債問題上的推波助瀾也有很大的關系。
另外一個視點是,，隨著穩(wěn)增長目標的日益清晰,，在出口增長疲軟，內需的有效拉動尚需時日的背景下,，地方政府仍然得依靠固定資產投資來推動GDP的增長,，在地方一般性預算收入捉襟見肘的情況下，地方政府要么通過土地財政,、“經營城市”的做法來籌措項目資金,，要么就是通過舉債來搞建設，還款期到來時則借新債還舊債,。前者將導致房地產價格屢創(chuàng)新高,，資產氣泡越吹越大,，后者將導致地方債務規(guī)模直線上升，財政風險陡然增加,。
毫無疑問,，我們評價當前地方債務的風險水平時，與其僅僅用20萬億或者30萬億去除以50萬億的GDP數(shù)字,，得出債務負擔率數(shù)據(jù),，并進行國際比較，得出結論說按照國際通行標準我國地方債務風險可控云云,，不如從更宏觀的視野來看待地方債務的規(guī)模和風險問題,。
我認為，債務負擔率也許不是衡量我國地方債務風險的最佳指標,，我國地方債務風險是否可控,，完全取決于我國在財政體制、金融體制,，包括融資體制創(chuàng)新的廣度和深度,。
簡單地說，與其只是通過審計部門的統(tǒng)計和調查工作提醒地方政府不要輕易增加地方債務余額和規(guī)模,，不如因勢利導,，重新調整中央政府和地方政府的權、責,、利以及與之相對應的財政稅收關系,，真正向地方政府下放財權和稅權，包括運行地方政府發(fā)行債券,；相應地,，中央應通過制度安排，鼓勵和引導地方領導干部對地方發(fā)展有更長遠的承擔和責任,；同時，允許各地方政府進行財政競爭和稅收競爭,，讓企業(yè)和人才“以腳投票”,，到地方公共產品和服務水平高、稅率低的地區(qū)投資和發(fā)展,，在此背景下,，市場競爭的結果將有效抑制地方政府靠舉債進行固定資產投資的“激情”和“沖動”，也就是說,，我們應該從制度安排上控制和管理地方政府性債務的風險,。
（作者系中山大學嶺南學院財稅系主任）
林江
http://osp-tech.com
審計署兩年前曾經發(fā)布審計公報稱,，截至2010年底，我國的地方債務余額為10.7萬億元，而最新公布的數(shù)據(jù)則是,，截至2012年底,，36個地方政府的債務余額為3.85萬億元，較2010年增長了約13%,。此時國家審計署又將開展地方債務審計,，可見中央對此問題的關切程度甚高。擔憂的主要有兩點：一是擔心地方政府性債務增長過快,，二是擔心地方政府性債務規(guī)模龐大且結構不合理,，最終形成為不受約束且不受控制的地方財政或債務風險。
對于地方債務規(guī)模,，無論是前任財政部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上所稱的20萬億,，還是證券公司所言的13—15萬億元，都有可能低估了地方政府性債務的規(guī)模,。因為以往審計署的地方債統(tǒng)計雖然聲稱包含了地方投融資平臺的借款,，但是這些借款多數(shù)沒有直接納入政府性債務總額當中，而最多被列為或然負債,。
奇怪的是,，既然說地方政府性債務風險高，為什么各類金融機構對政府機構的借款,、投融資平臺的借款乃至公共工程的借款趨之若鶩,？據(jù)報道，2011年某省發(fā)行地方債時的政府債券的利息比財政部發(fā)行的國債利息還要低,，顯然這并不表示該省的發(fā)債信用要優(yōu)于中央的發(fā)債信用,，而是有意認購地方政府債券的商業(yè)銀行或投資機構想借此與地方建立良好的關系，如果說地方政府性債務膨脹引起了中央政府的憂慮,，那么商業(yè)銀行,，尤其是國有商業(yè)銀行在地方債問題上的推波助瀾也有很大的關系。
另外一個視點是,，隨著穩(wěn)增長目標的日益清晰,，在出口增長疲軟，內需的有效拉動尚需時日的背景下,，地方政府仍然得依靠固定資產投資來推動GDP的增長,，在地方一般性預算收入捉襟見肘的情況下，地方政府要么通過土地財政,、“經營城市”的做法來籌措項目資金,，要么就是通過舉債來搞建設，還款期到來時則借新債還舊債,。前者將導致房地產價格屢創(chuàng)新高,，資產氣泡越吹越大,，后者將導致地方債務規(guī)模直線上升，財政風險陡然增加,。
毫無疑問,，我們評價當前地方債務的風險水平時，與其僅僅用20萬億或者30萬億去除以50萬億的GDP數(shù)字,，得出債務負擔率數(shù)據(jù),，并進行國際比較，得出結論說按照國際通行標準我國地方債務風險可控云云,，不如從更宏觀的視野來看待地方債務的規(guī)模和風險問題,。
我認為，債務負擔率也許不是衡量我國地方債務風險的最佳指標,，我國地方債務風險是否可控,，完全取決于我國在財政體制、金融體制,，包括融資體制創(chuàng)新的廣度和深度,。
簡單地說，與其只是通過審計部門的統(tǒng)計和調查工作提醒地方政府不要輕易增加地方債務余額和規(guī)模,，不如因勢利導,，重新調整中央政府和地方政府的權、責,、利以及與之相對應的財政稅收關系,，真正向地方政府下放財權和稅權，包括運行地方政府發(fā)行債券,；相應地,，中央應通過制度安排，鼓勵和引導地方領導干部對地方發(fā)展有更長遠的承擔和責任,；同時，允許各地方政府進行財政競爭和稅收競爭,，讓企業(yè)和人才“以腳投票”,，到地方公共產品和服務水平高、稅率低的地區(qū)投資和發(fā)展,，在此背景下,，市場競爭的結果將有效抑制地方政府靠舉債進行固定資產投資的“激情”和“沖動”，也就是說,，我們應該從制度安排上控制和管理地方政府性債務的風險,。
（作者系中山大學嶺南學院財稅系主任）
林江
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