金錦萍：政府放權(quán),，激發(fā)社會活力
2013-7-31 來源：南方都市報(bào)
近日,，在國家民政部與云南省政府聯(lián)合主辦的“推進(jìn)社會建設(shè)創(chuàng)新社會組織座談會”上，云南省政府出臺了三份促進(jìn)社會建設(shè)的征求意見稿，其中就包括“政府退出公益慈善募捐市場,，除發(fā)生重大災(zāi)害,，不再參與社會募捐”這種可貴的表態(tài)。另外,，意見稿還提出,，“現(xiàn)職公務(wù)員一律不得兼任行業(yè)協(xié)會商會、基金會,、民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人”,，因規(guī)定具開創(chuàng)意義，云南在社會建設(shè)領(lǐng)域的作為備受關(guān)注,。對此,，南都記者采訪了作為此次改革政策參與的北京大學(xué)法學(xué)院副教授、北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍,，分析云南此次社會改革規(guī)劃的意義與新意,。
社會改革是中國必走之路
南方都市報(bào)(以下簡稱南都)：這些年來，社會改革一直是社會各界呼吁的改革方向,，你認(rèn)為社會改革的意義在哪里,？
金錦萍：在當(dāng)下社會改革意義是非常重大的。社會改革是必須要搞的,，如果中國當(dāng)下不走社會改革這個(gè)路徑的話,，我們可能是無路可走。這個(gè)路徑到底先政治還是先社會可以爭論,，但是有一點(diǎn),，社會改革，社會領(lǐng)域這塊蓬勃發(fā)展,，可能是解開當(dāng)下這個(gè)扣做一個(gè)非常重要的路徑?，F(xiàn)在的問題是把社會的還給社會，怎么還呢,？一個(gè)是資源的調(diào)動(dòng)問題,，現(xiàn)在政府在整個(gè)資源分配里面是絕對主導(dǎo)力量。本來希望第三部門和社會領(lǐng)域的發(fā)展制約政府,，這個(gè)看起來似乎也很難,。因?yàn)槲覀儠l(fā)現(xiàn)第三部門現(xiàn)在連自保都很困難，如何限制第一部門,？比如第三領(lǐng)域做的一些事情,，比如要求政務(wù)公開，要求政府放權(quán),，這個(gè)做的全部是對第一部門的權(quán)力的限制,，這種努力還在進(jìn)行，盡管看起來比較微小。
南都：簡單地說,，社會改革最核心的理念是什么,？
金錦萍：政府放權(quán)，激發(fā)社會活力,。路徑就是要依法治理,，有兩個(gè)層面，一個(gè)是政府要出臺一系列符合法規(guī)精神的一些規(guī)定規(guī)范,，地方性法條,，第二個(gè)要賦予社會組織依法自治的權(quán)利。政府放權(quán),，回歸它本來的職能范圍,，同時(shí)又激活社會活力，需要的方法是什么呢,？資源調(diào)配方面,，社會主體培育發(fā)展方面，一個(gè)是主體,，一個(gè)是資源,。培育扶持方面要做的事情太多了，大概這三個(gè)方面,，一個(gè)是政府退出募捐市場,，這是肯定的。然后政府在社會組織登記方面放開,，降低門檻也罷,，放開也罷，這塊要做的工作更多一些,，甚至可以考慮是不是對有一些組織,，比如現(xiàn)在說的四類組織(行業(yè)協(xié)會商會類、科技類,、公益慈善類,、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類)，能不能在這個(gè)類別方面進(jìn)行重新考量,，還有社區(qū)類的,，考量業(yè)主大會作為非營利組織的可能性。這個(gè)是可以做的,。
社會主體培育發(fā)展,，還有官辦機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的改革是很關(guān)鍵的,，跟官辦的非營利組織像紅會,、慈善會,，這一系列改革是要結(jié)合起來看的,，一方面培育社會組織,，一方面官辦組織要按照這個(gè)來改，這個(gè)地方如果不出政策,，那資源還是在政府,。這個(gè)要給它一個(gè)刺激。如果想社會主體這塊激發(fā)活力的話,，要努力把增量增大,，存量這部分要進(jìn)行改革，像社區(qū)類組織,，業(yè)主大會這塊也要發(fā)展起來,，這是主體方面。培育扶持方面也要進(jìn)行大量的培育性政策,，不光是稅收問題,、政府采購服務(wù)，除此之外還有其他培育政策,，包括在用地用水,，土地問題，政府要有一定的政策,，工業(yè)用地,，水電，這兩塊是培育扶持里面很關(guān)鍵的,。
政府與民間的群己權(quán)界
南都：我了解到你也是云南社會改革政策方面的參與者,，請介紹下你們是如何進(jìn)行合作的？
金錦萍：大概今年4月份我們在北京開會的時(shí)候,，因?yàn)樵颇鲜偤梅浅Ｓ懈母锞?，也看到了?dāng)下的困局，所以愿意先行先試在社會領(lǐng)域的改革,。當(dāng)時(shí)云南省給我一個(gè)任務(wù),，能不能寫一個(gè)東西出來，如需要立哪些法律法規(guī),，需要哪些制度,？后來我們給他開的藥方，云南方面采納了一些,，比如云南省社區(qū)條例,，這里面提出政府角色的問題。所謂政府責(zé)任和民間慈善的群己權(quán)界在哪里,，到今天沒有解決,，在慈善促進(jìn)條例里面,，這個(gè)界限是比較困難的，因?yàn)槲覀冊纫恍┓衫锩嬉?guī)定的,，政府在慈善領(lǐng)域的權(quán)限還是挺大的,。比如它可以接受捐贈(zèng)，盡管法律規(guī)定只能在重大災(zāi)害發(fā)生或者外國一些捐贈(zèng)直接指定由政府接收的時(shí)候可以,，但是我們在和平時(shí)期很多都進(jìn)入政府系統(tǒng),，這是一個(gè)很大的問題，政府把慈善看成是社會保障的補(bǔ)充力量,。從這個(gè)意義上來講,，如果在云南省的自組織建設(shè)的時(shí)候，首先把政府責(zé)任和民間慈善理清楚,，這是一個(gè)突破,。我當(dāng)時(shí)寫方案的時(shí)候，希望云南立一部基本法,，立一部云南省非營利組織條例,，其實(shí)是立一部地方制度創(chuàng)新的法。
南都：這個(gè)跟廣東等之前有過改革的省份有什么區(qū)別,，哪些方面更進(jìn)一步,？
金錦萍：廣東也是四類先行的，差不多,。云南方面,，提出要降低準(zhǔn)入門檻。現(xiàn)在看起來實(shí)際上資金門檻并不是大門檻,，一萬三萬,，對很多創(chuàng)辦者來說根本不是問題，而且對學(xué)校類,、醫(yī)院類,，我們要求資金門檻高一點(diǎn)，因?yàn)樗婕暗较蛏鐣峁┓?wù)的時(shí)候的責(zé)任能力問題,，但是它的門檻主要問題在于,，一個(gè)就是雙重管理，這是一個(gè)隱性門檻,，接下來是什么,？比如會員人數(shù)，是社會組織方面的問題,，會員數(shù)可降于20個(gè)以上,，但它沒有提是個(gè)人會員還是組織會員的問題。如果降低準(zhǔn)入門檻的話,，事實(shí)上是要求你對法人資格獲得條件的一個(gè)羅列,，而且這種羅列在法律上最好是準(zhǔn)則主義,，而不是許可主義。準(zhǔn)則主義,，就是法律里面規(guī)定了,，我符合條件你就得必須給我批，許可主義則是不管你合不合條件,，只有我許可你才能成,。我們希望是準(zhǔn)則主義而不是許可主義,，這個(gè)才是關(guān)鍵的,。
現(xiàn)在的問題在于底下放寬限制，放寬限制主要指的以前那些不太規(guī)范的規(guī)定,，限制發(fā)展的一些規(guī)定,，限制競爭的規(guī)定，以前像限制發(fā)展主要指的是不讓去設(shè)立一些分支機(jī)構(gòu),，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)要重新登記,，尤其民非特別明顯，現(xiàn)在可能會放開,。還有對一些組織,，比如像同鄉(xiāng)會、校友會,、商會,，這個(gè)在原來登記的時(shí)候很難登記的，現(xiàn)在能不能放開,，還有比如像限制競爭就是指的一業(yè)一會,。還有一些不合理的規(guī)范，比如像行政成本的限制10%以內(nèi),，這個(gè)問題怎么處理,，因?yàn)槊癖姷恼`差也比較大，民眾認(rèn)為慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)是志愿者,，不應(yīng)當(dāng)有成本,，成本越低越好。
加快政府職能轉(zhuǎn)變這塊,，如果要講政府職能轉(zhuǎn)變,，首先要界定政府職能。因?yàn)樯钲诩皬V東的改革,，尤其深圳,，它實(shí)際上先把政府職能進(jìn)行了全面梳理，把它做了一定大部委改革的嘗試,，所以它里面有幾百項(xiàng),，比如這個(gè)職能是可以轉(zhuǎn)移給社會的,，有些是可以委托給社會的，有些是政府獨(dú)享的,。云南省首先第一步也是一樣的,，政府職能界定要清楚。如果不把政府職能本身界定好的話,，下一步是沒法做的,。
公民參與就是群眾路線
南都：這次云南省的亮點(diǎn)有哪些？
金錦萍：幾個(gè)亮點(diǎn),，一個(gè)是把社會建設(shè)和社會創(chuàng)新這個(gè)概念提出來,，在這樣一個(gè)背景下，云南省去做社會創(chuàng)新,，社會改革,，我覺得意義重大，首先說它有勇氣,，而且有膽識,。在中國這樣一個(gè)非常關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，能夠做這樣一個(gè)決策,，這是應(yīng)該肯定的,。第二個(gè)從整個(gè)基調(diào)來講，云南省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)意識到社會改革的重要性,，意識到社會改革是中國當(dāng)下不得不走的一條路,，而且他們把一些語言跟一些主流語言結(jié)合得很好，比如他們認(rèn)為公民參與就是群眾路線,，事實(shí)上這是把原來那些黨建思想進(jìn)行更新,。
對云南來講，這次社會制度建設(shè)或者社會創(chuàng)新也罷,，它的一個(gè)基調(diào)就是政府放權(quán),，激活民間活力，這就是他的第二個(gè)亮點(diǎn),。具體措施比如“政府退出公益慈善募捐市場,，除發(fā)生重大災(zāi)害，不再參與社會募捐”,。另外,，意見稿還提出“現(xiàn)職公務(wù)員一律不得兼任行業(yè)協(xié)會商會、基金會,、民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人”,、“支持城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織參與社區(qū)民主自治”等。
像創(chuàng)新管理體制這塊,，現(xiàn)任公務(wù)員一律不得兼任,，把這個(gè)口給堵死了,。還有規(guī)范離退休人員不得擔(dān)任負(fù)責(zé)人，這個(gè)是比較厲害的,。這個(gè)問題現(xiàn)在各個(gè)地方都非常嚴(yán)重,，對資源的掠奪太厲害了，社會資源本來就不多,。我認(rèn)為政社分開,，不光是人員分開的問題，還涉及到獨(dú)立意志,，指的社會組織有自身良好的組織結(jié)構(gòu),，這才是真正的自治，必須有很好的法人治理結(jié)構(gòu)才可以,。
南都：我看到意見稿里面提到“凡是國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策一律優(yōu)先享受,。凡是省級政府稅政權(quán)限內(nèi)的稅收政策一律實(shí)行傾斜,，允許減免的一律減免”,，這個(gè)稅收方面的舉措云南省是不是有突破？
金錦萍：云南這個(gè)表態(tài),，意味著凡是地方有權(quán)做主能免的我全給你免,，這個(gè)態(tài)度是其他省份沒有的。不過,，稅的問題不是地方政府能夠擅自決定的,，尤其減免稅這一塊是屬于國家，具體的舉措要落實(shí)起來困難也挺大的,。地稅沒多少,，總量加起來占國家稅收里面是很小的一塊。比如所得稅,，所得稅主要是國稅,，這個(gè)問題就比較麻煩。我們應(yīng)當(dāng)肯定,，至少云南地方政府有這個(gè)表態(tài),，其實(shí)稅的問題要解決是國家層面的問題。
財(cái)稅制度限制政府購買服務(wù)
南都：社會組織要發(fā)展,，政府的購買服務(wù)制度這一塊是很重要的,，那云南省在這方面來說做到了什么程度？
金錦萍：購買服務(wù)這塊現(xiàn)存問題在哪里,，在我看來,，中國沒有真正意義上的購買服務(wù)。為什么呢,？因?yàn)樨?cái)政制度沒有改革,。
購買服務(wù)最大的問題在哪里呢,？本來應(yīng)當(dāng)是政府提供的公共服務(wù)，現(xiàn)在通過市場化的方式來提供,，于是這里首先要明確是政府的財(cái)稅收入里面你的預(yù)算是哪一塊,。購買服務(wù)最麻煩的就在于，政府把購買服務(wù)當(dāng)做點(diǎn)綴,，不是一個(gè)制度性的,。你要問某一級政府，你購買服務(wù)從哪塊預(yù)算拿出來,，它是說不出來的,，現(xiàn)在很多購買服務(wù)的資金不是從財(cái)政里面出來的，是從非稅收入或者是所謂的彩票公益金里面拿出來的,。
還有,，財(cái)稅制度如果不打開，財(cái)政收入沒有辦法通過機(jī)制輸送到社會組織那里去,，它提供了服務(wù)之后,，政府也沒有辦法把財(cái)政資金直接撥付給社會組織，就是受財(cái)稅制度這個(gè)影響,。財(cái)稅制度規(guī)定這個(gè)收入只能走向體制內(nèi)組織,，比如給事業(yè)單位可以，給社會組織錢撥不出來,。
現(xiàn)在云南省的好處在哪里呢,？它是根據(jù)預(yù)算法，采購法和合同法來實(shí)施,，編制采購預(yù)算,，這個(gè)是要肯定的。原來我國的采購法不包括公共服務(wù)的采購,，采購法只包括對商品采購以及政府機(jī)關(guān)自身需要的一些服務(wù),，比如后勤服務(wù)可以采購，但是不包括公共服務(wù),。云南省的突破在于把它納入到財(cái)政預(yù)算里面去了,，這個(gè)是一個(gè)突破。具體落實(shí),，具體怎么做,，它有些法律方面的銜接可能還是需要進(jìn)一步探討的。它還有具體的目錄,，這個(gè)也是比較好的,，能夠知道哪些服務(wù)可以向社會采購。
南都：我看到云南省這個(gè)還是叫“公益慈善事業(yè)促進(jìn)條例”，并非更多層面的社會組織事業(yè)促進(jìn)條例啊,。
金錦萍：針對社會組織改革條例的定位問題是一個(gè)大問題,，到底是在這個(gè)領(lǐng)域立一個(gè)什么樣的法？應(yīng)該是要適用于所有的公益組織和社會組織的,，要明確他們的基本權(quán)利義務(wù)和政府的關(guān)系,，這是很關(guān)鍵的。
現(xiàn)在幾乎所有地方政府都沒走這條路,，只想對慈善或者公益慈善組織改革,，一般想做促進(jìn)條例，促進(jìn)是兩個(gè)層面,，一個(gè)是一定要給這類組織一個(gè)比較好的法律環(huán)境,，可以便于它成長，這個(gè)條例里面一般的內(nèi)容都是屬于培育扶持的比較多,。還有一個(gè)就是我們不太注意的就是規(guī)范方面,，要促進(jìn)它發(fā)展，必須給它一個(gè)比較好的法律環(huán)境,，哪些可以做哪些不可以做是非常明確的,，現(xiàn)在看起來，地方政府基本走的都是第二條路,，他們不去碰觸這個(gè)領(lǐng)域一般組織的基本權(quán)利義務(wù),，因?yàn)槟莻€(gè)要做起來非常艱難。
云南走的也是這個(gè)思路,，大家可以看到它的框架里面涉及到對組織的界定是什么，什么樣的組織,，包括組織的一些設(shè)立方面以及基本規(guī)范,，同時(shí)捐贈(zèng)和募捐，這些花了很大筆墨,，后面就是監(jiān)督管理了,，然后就是社會責(zé)任、扶持和獎(jiǎng)勵(lì),，這些應(yīng)該是很重要的,。
云南省的改革路徑是對的，基本就是通過立法方式來規(guī)范,，這個(gè)值得肯定,。但在很多問題上，包括從立法的定位,、立法的框架,、具體內(nèi)容方面，還有改進(jìn)空間。簡單來說,，在慈善事業(yè)促進(jìn)這一塊,，更多的內(nèi)容是要放松限制，然后增強(qiáng)政府的培育扶持政策,，給予很好的規(guī)范性規(guī)定,，即監(jiān)督管理方面的規(guī)范就可以了。
南都評論記者 張?zhí)炫?/FONT>