金錦萍：政府放權(quán)，激發(fā)社會(huì)活力
2013-7-31 來(lái)源：南方都市報(bào)
近日，在國(guó)家民政部與云南省政府聯(lián)合主辦的“推進(jìn)社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新社會(huì)組織座談會(huì)”上，云南省政府出臺(tái)了三份促進(jìn)社會(huì)建設(shè)的征求意見稿，其中就包括“政府退出公益慈善募捐市場(chǎng)，除發(fā)生重大災(zāi)害，不再參與社會(huì)募捐”這種可貴的表態(tài)。另外，意見稿還提出，“現(xiàn)職公務(wù)員一律不得兼任行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人”，因規(guī)定具開創(chuàng)意義，云南在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的作為備受關(guān)注。對(duì)此，南都記者采訪了作為此次改革政策參與的北京大學(xué)法學(xué)院副教授、北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍，分析云南此次社會(huì)改革規(guī)劃的意義與新意。
社會(huì)改革是中國(guó)必走之路
南方都市報(bào)(以下簡(jiǎn)稱南都)：這些年來(lái)，社會(huì)改革一直是社會(huì)各界呼吁的改革方向，你認(rèn)為社會(huì)改革的意義在哪里？
金錦萍：在當(dāng)下社會(huì)改革意義是非常重大的。社會(huì)改革是必須要搞的，如果中國(guó)當(dāng)下不走社會(huì)改革這個(gè)路徑的話，我們可能是無(wú)路可走。這個(gè)路徑到底先政治還是先社會(huì)可以爭(zhēng)論，但是有一點(diǎn)，社會(huì)改革，社會(huì)領(lǐng)域這塊蓬勃發(fā)展，可能是解開當(dāng)下這個(gè)扣做一個(gè)非常重要的路徑。現(xiàn)在的問(wèn)題是把社會(huì)的還給社會(huì)，怎么還呢？一個(gè)是資源的調(diào)動(dòng)問(wèn)題，現(xiàn)在政府在整個(gè)資源分配里面是絕對(duì)主導(dǎo)力量。本來(lái)希望第三部門和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展制約政府，這個(gè)看起來(lái)似乎也很難。因?yàn)槲覀儠?huì)發(fā)現(xiàn)第三部門現(xiàn)在連自保都很困難，如何限制第一部門？比如第三領(lǐng)域做的一些事情，比如要求政務(wù)公開，要求政府放權(quán)，這個(gè)做的全部是對(duì)第一部門的權(quán)力的限制，這種努力還在進(jìn)行，盡管看起來(lái)比較微小。
南都：簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)改革最核心的理念是什么？
金錦萍：政府放權(quán)，激發(fā)社會(huì)活力。路徑就是要依法治理，有兩個(gè)層面，一個(gè)是政府要出臺(tái)一系列符合法規(guī)精神的一些規(guī)定規(guī)范，地方性法條，第二個(gè)要賦予社會(huì)組織依法自治的權(quán)利。政府放權(quán)，回歸它本來(lái)的職能范圍，同時(shí)又激活社會(huì)活力，需要的方法是什么呢？資源調(diào)配方面，社會(huì)主體培育發(fā)展方面，一個(gè)是主體，一個(gè)是資源。培育扶持方面要做的事情太多了，大概這三個(gè)方面，一個(gè)是政府退出募捐市場(chǎng)，這是肯定的。然后政府在社會(huì)組織登記方面放開，降低門檻也罷，放開也罷，這塊要做的工作更多一些，甚至可以考慮是不是對(duì)有一些組織，比如現(xiàn)在說(shuō)的四類組織(行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類)，能不能在這個(gè)類別方面進(jìn)行重新考量，還有社區(qū)類的，考量業(yè)主大會(huì)作為非營(yíng)利組織的可能性。這個(gè)是可以做的。
社會(huì)主體培育發(fā)展，還有官辦機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的改革是很關(guān)鍵的，跟官辦的非營(yíng)利組織像紅會(huì)、慈善會(huì)，這一系列改革是要結(jié)合起來(lái)看的，一方面培育社會(huì)組織，一方面官辦組織要按照這個(gè)來(lái)改，這個(gè)地方如果不出政策，那資源還是在政府。這個(gè)要給它一個(gè)刺激。如果想社會(huì)主體這塊激發(fā)活力的話，要努力把增量增大，存量這部分要進(jìn)行改革，像社區(qū)類組織，業(yè)主大會(huì)這塊也要發(fā)展起來(lái)，這是主體方面。培育扶持方面也要進(jìn)行大量的培育性政策，不光是稅收問(wèn)題、政府采購(gòu)服務(wù)，除此之外還有其他培育政策，包括在用地用水，土地問(wèn)題，政府要有一定的政策，工業(yè)用地，水電，這兩塊是培育扶持里面很關(guān)鍵的。
政府與民間的群己權(quán)界
南都：我了解到你也是云南社會(huì)改革政策方面的參與者，請(qǐng)介紹下你們是如何進(jìn)行合作的？
金錦萍：大概今年4月份我們?cè)诒本╅_會(huì)的時(shí)候，因?yàn)樵颇鲜偤梅浅Ｓ懈母锞瘢部吹搅水?dāng)下的困局，所以愿意先行先試在社會(huì)領(lǐng)域的改革。當(dāng)時(shí)云南省給我一個(gè)任務(wù)，能不能寫一個(gè)東西出來(lái)，如需要立哪些法律法規(guī)，需要哪些制度？后來(lái)我們給他開的藥方，云南方面采納了一些，比如云南省社區(qū)條例，這里面提出政府角色的問(wèn)題。所謂政府責(zé)任和民間慈善的群己權(quán)界在哪里，到今天沒有解決，在慈善促進(jìn)條例里面，這個(gè)界限是比較困難的，因?yàn)槲覀冊(cè)纫恍┓衫锩嬉?guī)定的，政府在慈善領(lǐng)域的權(quán)限還是挺大的。比如它可以接受捐贈(zèng)，盡管法律規(guī)定只能在重大災(zāi)害發(fā)生或者外國(guó)一些捐贈(zèng)直接指定由政府接收的時(shí)候可以，但是我們?cè)诤推綍r(shí)期很多都進(jìn)入政府系統(tǒng)，這是一個(gè)很大的問(wèn)題，政府把慈善看成是社會(huì)保障的補(bǔ)充力量。從這個(gè)意義上來(lái)講，如果在云南省的自組織建設(shè)的時(shí)候，首先把政府責(zé)任和民間慈善理清楚，這是一個(gè)突破。我當(dāng)時(shí)寫方案的時(shí)候，希望云南立一部基本法，立一部云南省非營(yíng)利組織條例，其實(shí)是立一部地方制度創(chuàng)新的法。
南都：這個(gè)跟廣東等之前有過(guò)改革的省份有什么區(qū)別，哪些方面更進(jìn)一步？
金錦萍：廣東也是四類先行的，差不多。云南方面，提出要降低準(zhǔn)入門檻。現(xiàn)在看起來(lái)實(shí)際上資金門檻并不是大門檻，一萬(wàn)三萬(wàn)，對(duì)很多創(chuàng)辦者來(lái)說(shuō)根本不是問(wèn)題，而且對(duì)學(xué)校類、醫(yī)院類，我們要求資金門檻高一點(diǎn)，因?yàn)樗婕暗较蛏鐣?huì)提供服務(wù)的時(shí)候的責(zé)任能力問(wèn)題，但是它的門檻主要問(wèn)題在于，一個(gè)就是雙重管理，這是一個(gè)隱性門檻，接下來(lái)是什么？比如會(huì)員人數(shù)，是社會(huì)組織方面的問(wèn)題，會(huì)員數(shù)可降于20個(gè)以上，但它沒有提是個(gè)人會(huì)員還是組織會(huì)員的問(wèn)題。如果降低準(zhǔn)入門檻的話，事實(shí)上是要求你對(duì)法人資格獲得條件的一個(gè)羅列，而且這種羅列在法律上最好是準(zhǔn)則主義，而不是許可主義。準(zhǔn)則主義，就是法律里面規(guī)定了，我符合條件你就得必須給我批，許可主義則是不管你合不合條件，只有我許可你才能成。我們希望是準(zhǔn)則主義而不是許可主義，這個(gè)才是關(guān)鍵的。
現(xiàn)在的問(wèn)題在于底下放寬限制，放寬限制主要指的以前那些不太規(guī)范的規(guī)定，限制發(fā)展的一些規(guī)定，限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，以前像限制發(fā)展主要指的是不讓去設(shè)立一些分支機(jī)構(gòu)，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)要重新登記，尤其民非特別明顯，現(xiàn)在可能會(huì)放開。還有對(duì)一些組織，比如像同鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、商會(huì)，這個(gè)在原來(lái)登記的時(shí)候很難登記的，現(xiàn)在能不能放開，還有比如像限制競(jìng)爭(zhēng)就是指的一業(yè)一會(huì)。還有一些不合理的規(guī)范，比如像行政成本的限制10%以內(nèi)，這個(gè)問(wèn)題怎么處理，因?yàn)槊癖姷恼`差也比較大，民眾認(rèn)為慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)是志愿者，不應(yīng)當(dāng)有成本，成本越低越好。
加快政府職能轉(zhuǎn)變這塊，如果要講政府職能轉(zhuǎn)變，首先要界定政府職能。因?yàn)樯钲诩皬V東的改革，尤其深圳，它實(shí)際上先把政府職能進(jìn)行了全面梳理，把它做了一定大部委改革的嘗試，所以它里面有幾百項(xiàng)，比如這個(gè)職能是可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)的，有些是可以委托給社會(huì)的，有些是政府獨(dú)享的。云南省首先第一步也是一樣的，政府職能界定要清楚。如果不把政府職能本身界定好的話，下一步是沒法做的。
公民參與就是群眾路線
南都：這次云南省的亮點(diǎn)有哪些？
金錦萍：幾個(gè)亮點(diǎn)，一個(gè)是把社會(huì)建設(shè)和社會(huì)創(chuàng)新這個(gè)概念提出來(lái)，在這樣一個(gè)背景下，云南省去做社會(huì)創(chuàng)新，社會(huì)改革，我覺得意義重大，首先說(shuō)它有勇氣，而且有膽識(shí)。在中國(guó)這樣一個(gè)非常關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，能夠做這樣一個(gè)決策，這是應(yīng)該肯定的。第二個(gè)從整個(gè)基調(diào)來(lái)講，云南省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)意識(shí)到社會(huì)改革的重要性，意識(shí)到社會(huì)改革是中國(guó)當(dāng)下不得不走的一條路，而且他們把一些語(yǔ)言跟一些主流語(yǔ)言結(jié)合得很好，比如他們認(rèn)為公民參與就是群眾路線，事實(shí)上這是把原來(lái)那些黨建思想進(jìn)行更新。
對(duì)云南來(lái)講，這次社會(huì)制度建設(shè)或者社會(huì)創(chuàng)新也罷，它的一個(gè)基調(diào)就是政府放權(quán)，激活民間活力，這就是他的第二個(gè)亮點(diǎn)。具體措施比如“政府退出公益慈善募捐市場(chǎng)，除發(fā)生重大災(zāi)害，不再參與社會(huì)募捐”。另外，意見稿還提出“現(xiàn)職公務(wù)員一律不得兼任行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人”、“支持城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)民主自治”等。
像創(chuàng)新管理體制這塊，現(xiàn)任公務(wù)員一律不得兼任，把這個(gè)口給堵死了。還有規(guī)范離退休人員不得擔(dān)任負(fù)責(zé)人，這個(gè)是比較厲害的。這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在各個(gè)地方都非常嚴(yán)重，對(duì)資源的掠奪太厲害了，社會(huì)資源本來(lái)就不多。我認(rèn)為政社分開，不光是人員分開的問(wèn)題，還涉及到獨(dú)立意志，指的社會(huì)組織有自身良好的組織結(jié)構(gòu)，這才是真正的自治，必須有很好的法人治理結(jié)構(gòu)才可以。
南都：我看到意見稿里面提到“凡是國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策一律優(yōu)先享受。凡是省級(jí)政府稅政權(quán)限內(nèi)的稅收政策一律實(shí)行傾斜，允許減免的一律減免”，這個(gè)稅收方面的舉措云南省是不是有突破？
金錦萍：云南這個(gè)表態(tài)，意味著凡是地方有權(quán)做主能免的我全給你免，這個(gè)態(tài)度是其他省份沒有的。不過(guò)，稅的問(wèn)題不是地方政府能夠擅自決定的，尤其減免稅這一塊是屬于國(guó)家，具體的舉措要落實(shí)起來(lái)困難也挺大的。地稅沒多少，總量加起來(lái)占國(guó)家稅收里面是很小的一塊。比如所得稅，所得稅主要是國(guó)稅，這個(gè)問(wèn)題就比較麻煩。我們應(yīng)當(dāng)肯定，至少云南地方政府有這個(gè)表態(tài)，其實(shí)稅的問(wèn)題要解決是國(guó)家層面的問(wèn)題。
財(cái)稅制度限制政府購(gòu)買服務(wù)
南都：社會(huì)組織要發(fā)展，政府的購(gòu)買服務(wù)制度這一塊是很重要的，那云南省在這方面來(lái)說(shuō)做到了什么程度？
金錦萍：購(gòu)買服務(wù)這塊現(xiàn)存問(wèn)題在哪里，在我看來(lái)，中國(guó)沒有真正意義上的購(gòu)買服務(wù)。為什么呢？因?yàn)樨?cái)政制度沒有改革。
購(gòu)買服務(wù)最大的問(wèn)題在哪里呢？本來(lái)應(yīng)當(dāng)是政府提供的公共服務(wù)，現(xiàn)在通過(guò)市場(chǎng)化的方式來(lái)提供，于是這里首先要明確是政府的財(cái)稅收入里面你的預(yù)算是哪一塊。購(gòu)買服務(wù)最麻煩的就在于，政府把購(gòu)買服務(wù)當(dāng)做點(diǎn)綴，不是一個(gè)制度性的。你要問(wèn)某一級(jí)政府，你購(gòu)買服務(wù)從哪塊預(yù)算拿出來(lái)，它是說(shuō)不出來(lái)的，現(xiàn)在很多購(gòu)買服務(wù)的資金不是從財(cái)政里面出來(lái)的，是從非稅收入或者是所謂的彩票公益金里面拿出來(lái)的。
還有，財(cái)稅制度如果不打開，財(cái)政收入沒有辦法通過(guò)機(jī)制輸送到社會(huì)組織那里去，它提供了服務(wù)之后，政府也沒有辦法把財(cái)政資金直接撥付給社會(huì)組織，就是受財(cái)稅制度這個(gè)影響。財(cái)稅制度規(guī)定這個(gè)收入只能走向體制內(nèi)組織，比如給事業(yè)單位可以，給社會(huì)組織錢撥不出來(lái)。
現(xiàn)在云南省的好處在哪里呢？它是根據(jù)預(yù)算法，采購(gòu)法和合同法來(lái)實(shí)施，編制采購(gòu)預(yù)算，這個(gè)是要肯定的。原來(lái)我國(guó)的采購(gòu)法不包括公共服務(wù)的采購(gòu)，采購(gòu)法只包括對(duì)商品采購(gòu)以及政府機(jī)關(guān)自身需要的一些服務(wù)，比如后勤服務(wù)可以采購(gòu)，但是不包括公共服務(wù)。云南省的突破在于把它納入到財(cái)政預(yù)算里面去了，這個(gè)是一個(gè)突破。具體落實(shí)，具體怎么做，它有些法律方面的銜接可能還是需要進(jìn)一步探討的。它還有具體的目錄，這個(gè)也是比較好的，能夠知道哪些服務(wù)可以向社會(huì)采購(gòu)。
南都：我看到云南省這個(gè)還是叫“公益慈善事業(yè)促進(jìn)條例”，并非更多層面的社會(huì)組織事業(yè)促進(jìn)條例啊。
金錦萍：針對(duì)社會(huì)組織改革條例的定位問(wèn)題是一個(gè)大問(wèn)題，到底是在這個(gè)領(lǐng)域立一個(gè)什么樣的法？應(yīng)該是要適用于所有的公益組織和社會(huì)組織的，要明確他們的基本權(quán)利義務(wù)和政府的關(guān)系，這是很關(guān)鍵的。
現(xiàn)在幾乎所有地方政府都沒走這條路，只想對(duì)慈善或者公益慈善組織改革，一般想做促進(jìn)條例，促進(jìn)是兩個(gè)層面，一個(gè)是一定要給這類組織一個(gè)比較好的法律環(huán)境，可以便于它成長(zhǎng)，這個(gè)條例里面一般的內(nèi)容都是屬于培育扶持的比較多。還有一個(gè)就是我們不太注意的就是規(guī)范方面，要促進(jìn)它發(fā)展，必須給它一個(gè)比較好的法律環(huán)境，哪些可以做哪些不可以做是非常明確的，現(xiàn)在看起來(lái)，地方政府基本走的都是第二條路，他們不去碰觸這個(gè)領(lǐng)域一般組織的基本權(quán)利義務(wù)，因?yàn)槟莻€(gè)要做起來(lái)非常艱難。
云南走的也是這個(gè)思路，大家可以看到它的框架里面涉及到對(duì)組織的界定是什么，什么樣的組織，包括組織的一些設(shè)立方面以及基本規(guī)范，同時(shí)捐贈(zèng)和募捐，這些花了很大筆墨，后面就是監(jiān)督管理了，然后就是社會(huì)責(zé)任、扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，這些應(yīng)該是很重要的。
云南省的改革路徑是對(duì)的，基本就是通過(guò)立法方式來(lái)規(guī)范，這個(gè)值得肯定。但在很多問(wèn)題上，包括從立法的定位、立法的框架、具體內(nèi)容方面，還有改進(jìn)空間。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在慈善事業(yè)促進(jìn)這一塊，更多的內(nèi)容是要放松限制，然后增強(qiáng)政府的培育扶持政策，給予很好的規(guī)范性規(guī)定，即監(jiān)督管理方面的規(guī)范就可以了。
南都評(píng)論記者 張?zhí)炫?/FONT>
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