朱旭峰|:改革開放中的專家參與政治決策
2013-7-31 來源：南方都市報(bào)
朱旭峰
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究政策過程理論、思想庫(kù)與專家參與、轉(zhuǎn)型與公共治理等。著有英文專著T heR iseof ThinkTanks inC hina和中文專著《政策變遷中的專家參與》、《中國(guó)思想庫(kù)：政策過程中的影響力研究》。
1986年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬里，在國(guó)家軟科學(xué)研究會(huì)大會(huì)上發(fā)表了一次講話，他認(rèn)為決策民主化科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題。該講話有幾個(gè)重點(diǎn)。第一，首次提出我們?cè)跊Q策的過程中要重視專家，群策群力。第二，決策的科學(xué)化、民主化其實(shí)是相輔相成的，做不到民主化就談不上科學(xué)，不科學(xué)其實(shí)就是不民主的結(jié)果。第三，中國(guó)的政治體制改革應(yīng)定位為決策科學(xué)化、民主化，而非多黨制選舉。
一晃快二十七年過去了，專家參與決策已經(jīng)成了中國(guó)政治中的習(xí)慣行為。但是在不同的政策改革中，成功推動(dòng)改革的專家參與模式是不同的。為什么會(huì)這樣，因?yàn)檎螞Q策過程在挑選專家，不同政策會(huì)導(dǎo)致不同的專家行為。這里介紹四種專家參與決策模式并逐一闡述其特點(diǎn)。
專家參與的直接咨詢模式
第一個(gè)案例是新型合作農(nóng)村醫(yī)療制度，這種專家參與模式我稱為直接咨詢模式。
新農(nóng)合是相對(duì)舊農(nóng)合來說的。舊農(nóng)合簡(jiǎn)單來說就是村子里每家每戶拿出一點(diǎn)錢來，放到一個(gè)大籃子里，有人有病就從這個(gè)大籃子里拿錢看病。舊農(nóng)合上世紀(jì)60年代曾很輝煌，但是改革開放之后農(nóng)村合作醫(yī)療制度就在全國(guó)迅速瓦解。1997年，中央認(rèn)識(shí)到農(nóng)村還必須要有合作醫(yī)療。但那個(gè)時(shí)候中央不給錢，地方籌資辦農(nóng)村合作醫(yī)療。衛(wèi)生部希望積極推動(dòng)農(nóng)村合作醫(yī)療。但對(duì)農(nóng)業(yè)部而言，合作醫(yī)療自籌資金是亂收費(fèi)、亂攤派。合作醫(yī)療無法順利推進(jìn)。2002年10月，中共中央和國(guó)務(wù)院一起召開會(huì)議，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》。次年1月，國(guó)務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，三個(gè)部門終于形成共識(shí)，正式在全國(guó)“試點(diǎn)推廣新型合作醫(yī)療制度”。每年每個(gè)農(nóng)民交10元錢、中央給10元錢、地方給10元錢。西部地區(qū)地方政府的10元錢也是中央來補(bǔ)貼。這才形成了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，也就是中央財(cái)政給錢的合作醫(yī)療。
這個(gè)變化過程中專家做了大量工作。上世紀(jì)90年代到2002年，國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織聯(lián)合開展的一系列農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)活動(dòng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)如果中央財(cái)政不給錢，那么農(nóng)村合作醫(yī)療就不可持續(xù)。專家還計(jì)算了10元錢是最低限度，每個(gè)農(nóng)民交10元錢、中央財(cái)政補(bǔ)10元錢，農(nóng)村合作醫(yī)療就可以持續(xù)發(fā)展。
2001年亞洲發(fā)展銀行委托哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院承擔(dān)對(duì)《中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生安全問題》的研究。課題組組長(zhǎng)劉遠(yuǎn)立邀請(qǐng)了在公共衛(wèi)生領(lǐng)域國(guó)內(nèi)知名的專家組成聯(lián)合課題組，研究出一個(gè)報(bào)告。2001年7月，國(guó)家發(fā)改委組織了一場(chǎng)有很多重要官員參加的國(guó)際研討會(huì)。會(huì)議上，課題組提交報(bào)告指出，“農(nóng)村貧困家庭中有三分之一由于醫(yī)療開支而破產(chǎn)。”與會(huì)決策者非常震驚，其中就有時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)的張文康。他看到報(bào)告之后，找來課題組中的衛(wèi)生部專家饒克勤，讓他將這份報(bào)告送給衛(wèi)生部的兩個(gè)司長(zhǎng)，同時(shí)寫一份五頁(yè)紙的簡(jiǎn)短報(bào)告，“我以私人身份交給江主席。”江澤民看到報(bào)告后大為震動(dòng)，立即找來張文康詢問，并組織核查報(bào)告內(nèi)容。幾個(gè)月后，2001年11月，國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室正式負(fù)責(zé)中國(guó)新農(nóng)村衛(wèi)生政策協(xié)調(diào)發(fā)展的研究工作。2002年10月，全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作會(huì)議在北京召開。這次會(huì)議最重要的成果就是爭(zhēng)取到國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生政策的資金支持。
成功推動(dòng)改革的專家總結(jié)了幾點(diǎn)。第一，直接通過內(nèi)部渠道向最高領(lǐng)導(dǎo)遞交的建議，形成政策以前不率先公布研究成果。第二，交報(bào)告、講問題的同時(shí)還要提出解決方案。第三，要經(jīng)過大量的合作研究，專家不論是體制內(nèi)體制外，不論是國(guó)內(nèi)和國(guó)外，都要進(jìn)行合作。
專家參與的迂回啟迪模式
第二個(gè)例子是新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系，這種專家參與我定義為迂回啟迪模式。中國(guó)過去城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系是公費(fèi)醫(yī)療，出現(xiàn)很多問題，如醫(yī)院積極性不高，看病非常難。國(guó)家投入低，床位緊張。醫(yī)生拿死工資，對(duì)病人不冷不熱。1997年初，中共中央和國(guó)務(wù)院頒布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，以市場(chǎng)化為主要改革思路，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制進(jìn)行全面改革。2000年2月國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》，改革的目標(biāo)是“建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制”，將醫(yī)院推向市場(chǎng)，自負(fù)盈虧。規(guī)定醫(yī)院可以賣藥，賣價(jià)最多高出成本15%。這樣的制度很明顯激勵(lì)醫(yī)院開價(jià)格昂貴的藥。結(jié)果老百姓“看病難”的問題沒有解決，又出現(xiàn)了“看病貴”。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員葛延風(fēng)主持的《中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革》課題組，對(duì)醫(yī)療改革做出評(píng)估，得出“我國(guó)醫(yī)改基本不成功”的結(jié)論。
有了這個(gè)結(jié)論，課題組于2005年3月在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心內(nèi)部刊物上發(fā)表了8份專題報(bào)告和1份總報(bào)告，但是沒有任何回饋。2005年7月初，頗有冒險(xiǎn)精神的葛延風(fēng)向中國(guó)青年報(bào)公布了研究結(jié)果。該報(bào)將“中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革基本不成功”作為大標(biāo)題登出采訪消息，引起輿論大討論。體制內(nèi)部的一個(gè)研究單位公開去批評(píng)中國(guó)的公共政策很少見，這就成了一個(gè)標(biāo)志性事件，給中央政府、衛(wèi)生部帶來非常大的壓力。
于是在次年6月國(guó)務(wù)院最終決定開展新一輪城鎮(zhèn)醫(yī)療改革。改革方案的設(shè)計(jì)工作是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，所以決策者需要專家建議作為決策的參考。2007年1月醫(yī)改協(xié)調(diào)小組委托北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、世界衛(wèi)生組織、麥肯錫、世界銀行等六家中外機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立平行的醫(yī)改方案設(shè)計(jì)，互相之間可以背靠背提建議。后又加入北京師范大學(xué)和中國(guó)人民大學(xué)兩家機(jī)構(gòu)，形成八套方案競(jìng)逐的局面。清華大學(xué)與哈佛大學(xué)的聯(lián)合課題組研究制訂了第九套改革方案。這九個(gè)方案直接報(bào)給了醫(yī)改協(xié)調(diào)小組。
所有參與專家都有一個(gè)共識(shí)，中央財(cái)政一定要加大醫(yī)療衛(wèi)生投入，但問題是到底怎么投入？專家基本上都分為兩大派，政府派和市場(chǎng)派，或者說補(bǔ)供方和補(bǔ)需方。什么是補(bǔ)供方呢？醫(yī)患關(guān)系中的供方其實(shí)是醫(yī)院，特別是公立醫(yī)院。這一派的意見是加大對(duì)公立醫(yī)院的投入，建立“全民基本醫(yī)療保障制度”。
補(bǔ)需方，需方就是醫(yī)患關(guān)系中的患者，即建立全民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度。醫(yī)療保險(xiǎn)其實(shí)是指國(guó)家財(cái)政不是投入到醫(yī)院，而是去補(bǔ)貼患者。每一個(gè)城市職工投醫(yī)保，同時(shí)國(guó)家政府財(cái)政去補(bǔ)貼醫(yī)療保險(xiǎn)基金，讓醫(yī)院互相之間形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。持這派觀點(diǎn)的專家認(rèn)為是公立醫(yī)院的壟斷，導(dǎo)致了效率和服務(wù)質(zhì)量的低下。所以先要在醫(yī)院系統(tǒng)里實(shí)行市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)這個(gè)錢貼到患者的身上，患者自由選擇，看完病之后就在保險(xiǎn)公司報(bào)銷。
國(guó)務(wù)院在綜合了各有關(guān)部門、專家和社會(huì)各界意見后，采用了“供需兼顧”的思路。2009年3月17日和3月18日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案(2009-2011年)》發(fā)布。
上面兩個(gè)案例都是醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革，但專家的參與模式不同。前一個(gè)是專家走內(nèi)部渠道，直接跟部長(zhǎng)，甚至是跟最高領(lǐng)導(dǎo)人溝通。第二個(gè)案例直接渠道沒有走通，就將自己的研究報(bào)告公布，通過社會(huì)輿論的力量撬動(dòng)議程。但是這之后的具體的政策方案的選擇過程還是專家通過內(nèi)部渠道和決策者直接溝通。
專家參與的外鎖模式
第三個(gè)案例，經(jīng)濟(jì)適用房改革。我稱之為專家參與的外鎖模式。
2003年經(jīng)濟(jì)適用房新制度推出之后，暴露出諸多問題，總結(jié)起來有五大方面。首先就是棄購(gòu)。經(jīng)濟(jì)適用房有資格的限制，費(fèi)盡周折申請(qǐng)到了資格，但最后放棄購(gòu)房資格。其他的幾個(gè)問題其實(shí)就是尋租問題。拿到經(jīng)濟(jì)適用房后出租給別人。能夠出租給別人住房的家庭，說明本身就不符合購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的資格。再有就是倒號(hào)作假事件頻發(fā)。明明規(guī)劃時(shí)是經(jīng)濟(jì)適用房，但是建成后變身別墅群。
這些問題時(shí)不時(shí)見諸報(bào)端，許多專家都呼吁改革。提出了兩個(gè)方案，第一種就是取消現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)適用房制度，而代之以其它保障性住房制度。第二種就是加強(qiáng)這種制度，針對(duì)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的抵觸，建議政府加大中央財(cái)政投入經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的力度。過去經(jīng)濟(jì)適用房是中央請(qǐng)客、地方買單的制度，經(jīng)費(fèi)都是地方籌措的，地方?jīng)]有積極性。在2007年全國(guó)“兩會(huì)”期間，民革中央提交的《關(guān)于政府參與投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建議》提案，被全國(guó)政協(xié)會(huì)議提案組定為第1號(hào)提案，引起媒體非常大的關(guān)注，提案建議建設(shè)保障性住房的資金應(yīng)列入國(guó)家預(yù)算，就是中央財(cái)政要加大投入。
２007年8月7日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，實(shí)際兩種專家的意見都沒聽。唯一的變化就是中央加大了廉租房建設(shè)的投入。住房保障司司長(zhǎng)侯淅珉回應(yīng)上述兩種社會(huì)聲音：中央政府考慮到希望“有條件地支持居民擁有住房”，同時(shí)又由于政府“財(cái)力難以承受”，因此沒有采納此兩種意見。
2007年中央政府決定不投入，但是2008年來了一件大事，國(guó)際金融危機(jī)。當(dāng)年10月份國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，研究部署擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)適用房就變成了拉動(dòng)內(nèi)需的一項(xiàng)政策工具，國(guó)家就愿意投錢了。2008年11月5日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施，提出計(jì)劃到2010年總共投入4萬億元進(jìn)行投資。其中“加快建設(shè)保障性安居工程”位列首位。約9000億元將在未來3年內(nèi)用于全國(guó)保障性住房建設(shè)。其中經(jīng)濟(jì)適用房投資約6000億元。我將這項(xiàng)政策稱為經(jīng)濟(jì)適用房新政。也就是說過去專家那么多的建議沒有用，真正推動(dòng)政策變化的是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)適用房變成了拉動(dòng)內(nèi)需的政策工具，國(guó)家才愿意投入的。
專家參與的社會(huì)行動(dòng)模式
最后是取消收容遣送制度的案例，這個(gè)過程中專家行動(dòng)模式我定義為社會(huì)行動(dòng)模式。1982年5月12日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于發(fā)布〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的通知》。該制度實(shí)施21年中暴露出非常嚴(yán)重的問題，如收容對(duì)象范圍嚴(yán)重失控，許多進(jìn)城務(wù)工人員無端被收容。惡性傷亡刑事事件不斷發(fā)生。亂收費(fèi)以及通過收容遣送非法牟利。
學(xué)者們?cè)缇桶l(fā)現(xiàn)了收容遣送制度的缺陷，一直運(yùn)用自己的渠道向政府傳遞修改建議，但都不成功。2003年3月廣州發(fā)生了外來務(wù)工大學(xué)生孫志剛被無端收容、被打死的惡性案件，媒體做了深入的報(bào)道，引起了社會(huì)強(qiáng)烈的反響。這給了專家前所未有的機(jī)會(huì)，他們采取了和以往完全不同的策略。法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家兩次聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)上書，建議對(duì)收容遣送制度進(jìn)行違憲審查。在此過程中，專家們隱去了專家的身份，以中華人民共和國(guó)公民的身份提建議書。這樣他們就從一個(gè)旁觀者，中立的理性建議者，變成了政策的利益相關(guān)者。他們以中國(guó)公民的名義聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)遞交建議書，國(guó)務(wù)院果斷釜底抽薪，直接撤銷收容遣送制度。
在這個(gè)事件中，專家參與策略是上書，通過社會(huì)行動(dòng)吸引媒體的眼球，隱去了自己專家的身份。同樣是利用媒體，葛延風(fēng)是以專家的身份向媒體公布自己的研究成果。而收容遣送制度的廢除中，專家走的是群眾路線。
2009年的鄧玉嬌事件和2010年的錢云會(huì)事件，一些學(xué)者、律師、維權(quán)工作者和記者，先后組成了多個(gè)行動(dòng)組織投身到一場(chǎng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)之中。他們不去做研究提供政策建議，他們主動(dòng)將自己專家的身份隱去，以合作的態(tài)度與當(dāng)?shù)卣硇越佑|。這些后援團(tuán)與當(dāng)?shù)卣闹苯佑绊懫鋵?shí)并不大，但是因?yàn)樗麄兊倪@些行為撬動(dòng)了媒體，使得最高法院不得不回應(yīng)，“越是媒體關(guān)注，辦案法院越要保持理性”。最高法院的這一指示對(duì)地方政府的決策影響非常大。可以發(fā)現(xiàn)，這類行動(dòng)參與者是不是專家身份并不重要，關(guān)鍵是為了吸引眼球，希望媒體報(bào)道之后引起中央關(guān)注。
總結(jié)一下這幾個(gè)案例。新農(nóng)合的專家策略是直接推動(dòng)。城市醫(yī)療衛(wèi)生體系是以專家的身份向媒體公布成果，政府最后需要專家做直接的政策咨詢。經(jīng)濟(jì)適用房制度，專家并沒有發(fā)揮作用，最后的改革實(shí)際是國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，中央主動(dòng)進(jìn)行了改革。取消收容遣送制度等，專家很重要的就是隱去自己的身份，以公民的身份上書全國(guó)人大。可見，專家參與決策第一需要專業(yè)能力，第二需要選擇恰當(dāng)?shù)牟呗裕拍苡兴饔谩?/P>
(南都評(píng)論記者李靖云 整理)
【來源:廣東省省情調(diào)查研究中心osp-tech.com】