推行市政債券，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)
2013-8-13
C FP供圖
馮興元 中國(guó)社科院農(nóng)研所研究員，天則經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)
地方政府負(fù)債現(xiàn)狀
中國(guó)的《預(yù)算法》嚴(yán)禁地方各級(jí)政府預(yù)算赤字。預(yù)算法規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。然而體制因素和客觀矛盾卻造成地方政府及其職能部門公開或隱蔽地、直接或間接地以各種變通方式舉借了大量債務(wù)，且有愈演愈烈之勢(shì)。
2008年全球金融危機(jī)時(shí)期，我國(guó)政府出臺(tái)四萬億元一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，為地方政府大幅舉債加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開了一個(gè)口子。由于地方政府自身根據(jù)法律不能借款進(jìn)行赤字財(cái)政，只能依托其事業(yè)單位或者所屬公司融入資金，或者提供隱形擔(dān)保。在這種背景下，大量地方政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生。
據(jù)中央銀行2011年6月1日晚間公布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》，截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家。目前在銀監(jiān)會(huì)目錄上的有6000余家。所謂地方政府融資平臺(tái)公司，就是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以政府信用做擔(dān)保，以實(shí)現(xiàn)承接和融入各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等收益率和公益性高低不一的項(xiàng)目。
這些投融資平臺(tái)公司往往由地方政府全資所有或者控制。還款責(zé)任者實(shí)際上為地方政府。地方政府、平臺(tái)公司和城市建設(shè)項(xiàng)目公司構(gòu)成了債務(wù)責(zé)任共同體。
中國(guó)地方政府負(fù)債的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于目前政府所公布的數(shù)據(jù)。2012年末，銀監(jiān)會(huì)提供的平臺(tái)公司貸款余額為9 .2萬億元。從各種資料來源看，平臺(tái)公司所發(fā)行的城投債、中期票據(jù)、短期融資券、定向融資工具，資產(chǎn)支持票據(jù)達(dá)到2 .5萬億元，對(duì)地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)行的信托產(chǎn)品合計(jì)1.65萬億元，金融租賃、售后回租、理財(cái)產(chǎn)品，BT融資以及民間和海外集資估計(jì)合計(jì)1.5萬億元，應(yīng)付工程欠款大約3萬億元，或有負(fù)債大約3萬億元(按直接負(fù)債的20%計(jì)算)，地方養(yǎng)老金空轉(zhuǎn)2.23萬億，地方政府債券6500億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債大約8300億元，村負(fù)債(村其實(shí)也是政府)2000億元，合計(jì)地方政府負(fù)債24.7萬億元，占G DP的比率即地方政府負(fù)債率為47.6%。加上中央的負(fù)債，全國(guó)負(fù)債率大概為85.7%。
目前地方政府債務(wù)盡管名目不一、種類繁多，但按其發(fā)生根源可以粗略地劃分為兩大類：一類是政府出于地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的而籌集資金的主動(dòng)負(fù)債，一類則是迫于財(cái)政壓力，不得已通過欠款掛賬等形成的被動(dòng)負(fù)債。必須指出，兩類負(fù)債成因、性質(zhì)和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的后果都有著本質(zhì)區(qū)別。前者對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有著正面作用，可以通過市政債券的發(fā)行加以規(guī)范，而后者則更多屬于隱蔽的赤字負(fù)擔(dān)和呆壞賬，不應(yīng)通過發(fā)行市政債券來彌補(bǔ)。
地方政府負(fù)債特點(diǎn)
一是層次眾多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。既有歷史遺留問題，也有最近十?dāng)?shù)年各項(xiàng)改革措施所積累下來的。
二是透明度較低。從財(cái)政分灶吃飯到上世紀(jì)90年代中期，地方債務(wù)主要是拖欠、發(fā)債、向銀行借款等顯性債務(wù)；《預(yù)算法》實(shí)施以來，大多數(shù)債務(wù)轉(zhuǎn)為隱性或者或有債務(wù)，處于地下隱蔽狀態(tài)。
三是債務(wù)規(guī)模龐大。
四是地方政府債務(wù)總體上以開發(fā)支出為主，但各地區(qū)各層級(jí)有所差別。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)債務(wù)中用于經(jīng)常性支出的比例更大。從政府層次來講，省、市兩級(jí)和條件較好的縣級(jí)政府更多以融資進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而形成的主動(dòng)負(fù)債為主，而條件較差的縣級(jí)政府則雖有前種需要，但更要顧全農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，主動(dòng)負(fù)債和被動(dòng)負(fù)債并行。
五是存在較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能危及財(cái)政與金融穩(wěn)定。歐盟對(duì)其成員國(guó)政府設(shè)置的債務(wù)警戒線是債務(wù)余額占當(dāng)年G D P的比重不超過60%，財(cái)政赤字占當(dāng)年G D P的比重不超過3%。盡管學(xué)界對(duì)具體比例仍有爭(zhēng)議，但這已成為許多國(guó)家的債務(wù)參照系。中國(guó)公開的政府債務(wù)尚未超越這些警戒線，但地方政府及其所屬公共企事業(yè)單位舉借的民間隱性債務(wù)長(zhǎng)期游離于中央政府甚至本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管之外，處于失控半失控狀態(tài)，是誘發(fā)和加劇債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)的重大隱患。
根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，2012、2013年進(jìn)入地方融資平臺(tái)公司債務(wù)到期的高峰期，其中2012年地方債務(wù)到期額度為1.84萬億，2013年達(dá)到1.22萬億，這對(duì)地方政府提出了巨大的挑戰(zhàn)。
地方債高增的原因
中國(guó)地方政府的負(fù)債規(guī)模龐大，增長(zhǎng)也異常迅速，這主要是地方政府有著強(qiáng)烈的負(fù)債沖動(dòng)，其背后既有深層次的體制原因，又有特定歷史時(shí)期的客觀原因。
一是地方治理上的根本缺陷。中國(guó)的地方政府表面上是在代表地方公益推行工業(yè)化和地方化。然而在地方治理上尚存在一些根本問題，包括兩方面：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，即地方政府的民主治理問題；外部治理關(guān)系，即地方政府相對(duì)于上級(jí)政府的自治空間問題。這兩者的欠缺，就決定了目前的地方政府不是內(nèi)部責(zé)任政府而是外部責(zé)任政府，即所謂“對(duì)上不對(duì)下”。
這一特征從根本上決定了地方政府的行為準(zhǔn)則是傾向于財(cái)政收入最大化和政府規(guī)模的擴(kuò)張。為了自身收入的最大化，地方政府利用中央政府逐步退出、市場(chǎng)尚未填補(bǔ)真空的轉(zhuǎn)軌機(jī)會(huì)，截獲了許多本應(yīng)由市場(chǎng)接管的投資和金融等權(quán)限，不僅維持了傳統(tǒng)公共品和準(zhǔn)公共品生產(chǎn)領(lǐng)域的壟斷地位，甚至插手競(jìng)爭(zhēng)性的私人品生產(chǎn)領(lǐng)域。職能的膨脹和混亂導(dǎo)致政府規(guī)模迅速擴(kuò)張，反過來增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
中國(guó)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政體制呈現(xiàn)出事實(shí)上的準(zhǔn)聯(lián)邦制色彩。這一體制下，各地區(qū)政府的利益與地方經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，因此有足夠的激勵(lì)去刺激本地工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)。另一方面，中國(guó)的地方官員人事體制仍是自上而下的任命制和考核制。隨著國(guó)家強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，官員人事監(jiān)控與評(píng)價(jià)體系也相應(yīng)由政治掛帥和意識(shí)形態(tài)優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獙?duì)經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)行考評(píng)，而信息不對(duì)稱和監(jiān)控的天然難度使這種考核往往簡(jiǎn)化為對(duì)地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考察和對(duì)特定指標(biāo)的監(jiān)控，如地區(qū)GDP增速等。對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益和個(gè)人前途的追求使中國(guó)地方政府、尤其是城市政府展開了激烈的財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)，普遍奉行發(fā)展性財(cái)稅政策，競(jìng)爭(zhēng)激烈。一方面，地方政府要對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)的資本，尤其是海外資本提供有足夠誘惑力的稅率優(yōu)惠和減免，甚至常常以財(cái)政補(bǔ)貼來吸引投資。另一方面，地方政府又要加大發(fā)展性支出和應(yīng)付轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)下各項(xiàng)負(fù)擔(dān)，這樣難免捉襟見肘。由于中國(guó)地方稅制結(jié)構(gòu)仍以工商稅而非財(cái)產(chǎn)稅為主，政府就只能通過預(yù)算外、體制外收入和負(fù)債來籌集收入。
同時(shí)，對(duì)上負(fù)責(zé)的行政體制和地方官員任免頻繁造成預(yù)算軟約束和行為短期化，地方政府盡管在財(cái)政支出上享有較大的分權(quán)，但在財(cái)政收入方面是中央的集權(quán)程度較高，而且地方政府在行政系統(tǒng)上仍須層層對(duì)上負(fù)責(zé)，接受上級(jí)指令。上級(jí)政府經(jīng)常干預(yù)下級(jí)政府支出，隨意增加支出項(xiàng)目，且層層加碼，又不提供足額配套資金，是造成地方政府財(cái)政困難的很大原因，這樣地方政府也就普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，認(rèn)為債務(wù)最終會(huì)由上級(jí)政府兜底，預(yù)算約束自然就軟了下來，導(dǎo)致輕率借債和過度負(fù)債。
預(yù)算軟約束的另一個(gè)原因是地方主要官員變動(dòng)頻繁。中國(guó)地方政府過于頻繁地更換主要領(lǐng)導(dǎo)，每任官員都急于出政績(jī)，忙于項(xiàng)目立項(xiàng)，很少顧及債務(wù)結(jié)構(gòu)和實(shí)際償債能力，因?yàn)槿纹诙桃馕吨罅块L(zhǎng)期債務(wù)無須自己任期內(nèi)償還，舉起債來后顧無憂。
二是快速工業(yè)化、城市化也形成巨額資金缺口。中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已到需要大量增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投入來引導(dǎo)的階段，表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資高增長(zhǎng)和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入高增長(zhǎng)并存。與此同時(shí)，中國(guó)目前正處在城市化的第二個(gè)階段，即加速期，城市人口迅速膨脹，許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施急需大量資金投入。面對(duì)工業(yè)化和城市化的雙重重任，城市政府卻資源有限，捉襟見肘。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2011年底，大陸總?cè)丝?34735萬人，城鎮(zhèn)人口69079萬人，城市化率即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到51.27%，首次超過一半。從1996年到2011年，城市化加速，城市化率以年均遞增1 .34個(gè)百分點(diǎn)的速度上升。單其中包括大約2億的流動(dòng)人口。如果按照此速度發(fā)展，到2030年，中國(guó)的城市化率可達(dá)到77.7%。該年人口差不多達(dá)到峰值15億，這意味著從2011年起，直到那時(shí)要新增4.8億城鎮(zhèn)人口。如果按照每個(gè)新增城鎮(zhèn)人口規(guī)模計(jì)算，需要配套30萬元基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用來計(jì)算，到2030年，中國(guó)需要合計(jì)144萬億元的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入。
三是分稅制改革后財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱和地方財(cái)政收支缺口。1994年分稅制改革造成地方財(cái)政收支缺口，是導(dǎo)致地方政府財(cái)政赤字、負(fù)債運(yùn)行的另一個(gè)主要原因。首先，分稅制改革賴以建立的地方上交基數(shù)過高，其參照的指標(biāo)數(shù)字是在經(jīng)濟(jì)較好時(shí)期發(fā)生的，而許多地方的經(jīng)濟(jì)并不能總是保持高位運(yùn)行。其次，收入劃分上，給地方留下的是大稅種的小部分、小稅種的大部分，好的稅基、稅種歸中央，留給地方政府的稅基偏小、不穩(wěn)定、征收難度大，而且有幾個(gè)稅種后來陸續(xù)減免。另外，中央政府一刀切的一些改革措施，如出口退稅等實(shí)質(zhì)是“中央請(qǐng)客、地方拿錢”，進(jìn)一步加大了地方財(cái)政壓力。
分稅制改革后，財(cái)政集中度大為提高，中央本級(jí)公共財(cái)政收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比重由1993年的22%大幅度提高到2002年的54.96%峰值，然后震蕩下調(diào)到2012年的47.9%。2012年，中央本級(jí)公共財(cái)政支出只占全國(guó)公共財(cái)政支出的14.9%。中央本級(jí)未支出部分作為稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。1994年分稅制改革之后，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)在財(cái)政收入層層向上集中的同時(shí)，事權(quán)和財(cái)政負(fù)擔(dān)卻在層層下壓。省級(jí)以下政府收入大幅度減少，支出責(zé)任卻幾乎未變，而且許多事權(quán)下放后卻未有配套財(cái)權(quán)下放。教育開支和醫(yī)療衛(wèi)生支出目前也是以縣為主。這兩者對(duì)于縣市級(jí)政府都是較大的支出負(fù)擔(dān)。
在這種情況下，許多地方政府的財(cái)政收入還不夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，遑論發(fā)展投資和市政建設(shè)，必然結(jié)果就是政府通過預(yù)算外資金、體制外資金、土地財(cái)政、各類借款甚至欠款來籌措資金。
地方債的解決之道
地方財(cái)政擁有部分獨(dú)立的、包括債務(wù)融資權(quán)在內(nèi)的收支權(quán)限是規(guī)范的分稅體制下地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。地方政府負(fù)債已是客觀事實(shí)，且產(chǎn)生原因是經(jīng)濟(jì)改革和制度轉(zhuǎn)型期間的深層次矛盾和體制問題，因此僅僅禁止或者不賦予其完整的發(fā)行或償債主體資格，并不能有效杜絕其亂收費(fèi)和負(fù)債行為，反而使這些收費(fèi)和負(fù)債游離于正規(guī)體制之外，不僅孳生大量不法行為，也是國(guó)家宏觀財(cái)政平衡和金融穩(wěn)定的隱患。堵不如疏，允許地方政府發(fā)行規(guī)范的市政債券，但方向是增強(qiáng)透明度和規(guī)范性。
目前中國(guó)兩種涉及地方政府的債券，都是“準(zhǔn)市政債券“，與國(guó)際上標(biāo)準(zhǔn)的市政債券仍有距離。由財(cái)政部統(tǒng)一安排的地方政府債券，只要少數(shù)省市在試點(diǎn)發(fā)行，多數(shù)省市由財(cái)政部代理發(fā)行，而且所有地方政府債券均由財(cái)政部代理還本付息。城投債雖然由地方融資平臺(tái)公司發(fā)行和還本付息，但是不享受免稅待遇。在推行市政債券過程中，還要遵循一下規(guī)則：
一是限政規(guī)則。憲法、財(cái)政憲法或者某種基本法應(yīng)明確劃定地方政府的事權(quán)、征稅權(quán)和支出權(quán)，在治理結(jié)構(gòu)上增強(qiáng)政府對(duì)本轄區(qū)民眾的責(zé)任心，對(duì)于市政債券等財(cái)政決策，增加制度性的民眾參與渠道，不妨在重大市政工程的建設(shè)和融資安排等方面試行一定形式的公決、聽證。
二是財(cái)政規(guī)則。在較高的法律層次上明文規(guī)定各級(jí)政府負(fù)債的上限，例如不能超出該地G D P和財(cái)政收入的一定比例。考慮到各地情況不同，在發(fā)現(xiàn)、掌握和利用分散在不同時(shí)間、地點(diǎn)的局部知識(shí)方面地方政府比中央政府更有優(yōu)勢(shì)，地方負(fù)債的比例上限確定的權(quán)力最好下放到省。
考慮到中國(guó)地方政府職能的廣泛和運(yùn)作的不規(guī)范，必須嚴(yán)格的限制市政債券發(fā)行的用途和目的，嚴(yán)厲禁止發(fā)債彌補(bǔ)經(jīng)常預(yù)算赤字。可以考慮設(shè)立一定的發(fā)債條件，如連續(xù)3年總財(cái)政赤字和經(jīng)常預(yù)算赤字控制在一定范圍內(nèi)的才允許發(fā)債，而一旦出現(xiàn)較大赤字，立即暫停其下一財(cái)政年度的發(fā)債資格。
三是引入地方自治與地方民主：需要引入地方自治和地方民主來總體上規(guī)范地方政府負(fù)債、城投債和地方政府債券的運(yùn)作，根據(jù)其事先確定的事權(quán)去確定支出需要，再根據(jù)其支出需要去籌資，包括征稅和舉債。(南都評(píng)論記者 陳建利采訪整理)
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