王珺：“抓中間促兩頭”推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
2013-8-22 來(lái)源：南方日?qǐng)?bào)
地區(qū)發(fā)展不平衡一直是廣東經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一個(gè)突出問(wèn)題。而城鎮(zhèn)化率差距是形成廣東地區(qū)差距的一個(gè)重要因素。最近，廣東省委、省政府公布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》把城鎮(zhèn)化作為今后一段時(shí)期廣東治理地區(qū)不平衡發(fā)展的三個(gè)抓手之一。我認(rèn)為，這是針對(duì)廣東區(qū)域不平衡發(fā)展的癥結(jié)所提出的一項(xiàng)適合時(shí)代發(fā)展要求的治理政策。如何從城市體系角度更好地落實(shí)這個(gè)決定？我以為，“抓中間、促兩頭”是一條有效的路子。
粵東西北地區(qū)發(fā)展不足的關(guān)鍵是中心城區(qū)在整個(gè)城市體系建設(shè)中處于最薄弱的環(huán)節(jié)
“抓中間”指的是把粵東西北地區(qū)中心城區(qū)的發(fā)展作為中間環(huán)節(jié)。從城市體系角度看，廣東不乏廣州、深圳等特大城市，也有相當(dāng)多的以縣級(jí)市和中心鎮(zhèn)為主體的中小城鎮(zhèn)，缺少的是一批具有百萬(wàn)人口規(guī)模的大中型城市，這構(gòu)不成合理的城市體系。“抓中間”就是把粵東西北地區(qū)中心城區(qū)作為新時(shí)期廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的牛鼻子。“促兩頭”指的是中心城區(qū)一方面帶動(dòng)其周邊地區(qū)相當(dāng)于20萬(wàn)-30萬(wàn)人口的縣級(jí)市、衛(wèi)星城與中心鎮(zhèn)等地發(fā)展，另一方面促進(jìn)珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)加快向粵東西北地區(qū)轉(zhuǎn)移，緩解珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，人口與土地、資源緊張加劇的情況，為新興產(chǎn)業(yè)騰出更多的空間。
四個(gè)因素決定必須“抓中間、促兩頭”
把“抓中間、促兩頭”作為新時(shí)期落實(shí)《決定》的基本思路，是由以下幾個(gè)因素決定的。
第一，受到距離與自然條件的制約，靠廣州、深圳、佛山以及東莞等地對(duì)粵東西北地區(qū)的帶動(dòng)力有限，只能靠粵東西北城市發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)、抓住機(jī)會(huì)，諸如海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)與海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)等，以及通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化連成城市群等，加速自身做強(qiáng)做大。相對(duì)江蘇和浙江等省份來(lái)說(shuō)，廣東的珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)之間的距離及與此相關(guān)的運(yùn)輸成本相對(duì)更高一些。以社會(huì)物流總費(fèi)用占GDP比重為例，2012年廣東的這個(gè)指標(biāo)為19.8%，而浙江與江蘇分別為16.9%，15.4%，全國(guó)為18%。
第二，擴(kuò)大粵東西北地區(qū)市場(chǎng)規(guī)模是推進(jìn)珠三角地區(qū)及發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵。雖然距離與運(yùn)輸成本對(duì)珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有制約性影響，但根本性的制約因素是市場(chǎng)規(guī)模有限。市場(chǎng)規(guī)模是人均收入乘以人口規(guī)模。粵東西北地區(qū)人口規(guī)模占全省的47%，而產(chǎn)值規(guī)模占全省的21%左右，人均收入相當(dāng)于全省平均水平的44.7%。顯然，人均收入偏低而人口集聚度不高制約了發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要途徑是集聚化發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，是在在提高人均收入水平基礎(chǔ)上，提高城市的人口密度與經(jīng)濟(jì)密度，加快中心城區(qū)建設(shè)，大幅度地提高城市的集聚化程度與城市群。
第三，做強(qiáng)粵東西北地區(qū)中心城區(qū)是促進(jìn)廣東農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。在當(dāng)前4900多萬(wàn)粵東西北地區(qū)人口總量中，農(nóng)業(yè)人口就有2570多萬(wàn)人，占了粵東西北地區(qū)人口總量的53%左右。如果將這個(gè)比重降至10%左右，至少有幾百萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口向外轉(zhuǎn)移。在農(nóng)民收入提高下，跨地區(qū)轉(zhuǎn)移減少，就近轉(zhuǎn)移增加的趨勢(shì)日益明顯。
第四，“抓中間、促兩頭”是打造區(qū)域性增長(zhǎng)極的具體體現(xiàn)。當(dāng)前的粵東西北地區(qū)發(fā)展不足的關(guān)鍵是中心城區(qū)在整個(gè)城市體系建設(shè)中處于最薄弱的環(huán)節(jié)，這既制約著珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也影響了中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。從這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)入手，提高中心城區(qū)的規(guī)模與實(shí)力，不僅可以彌補(bǔ)這個(gè)短板，而且可以帶動(dòng)兩個(gè)方面的發(fā)展，進(jìn)而形成大中小城市相互支撐的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性增長(zhǎng)極的功能。
如何實(shí)現(xiàn)“抓中間、促兩頭”
如何實(shí)現(xiàn)“抓中間、促兩頭”？首先，要從保護(hù)農(nóng)民合法性財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度建設(shè)入手，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證與保護(hù)制度。在全面推進(jìn)這項(xiàng)制度建設(shè)中，粵東西北地區(qū)中心城區(qū)建設(shè)可以走得更快一些。因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)外省勞動(dòng)力比重偏低，率先推進(jìn)這項(xiàng)制度建設(shè)的復(fù)雜性相對(duì)低一些，而緊迫性與針對(duì)性又相對(duì)更大一些。其次，要把城市戶(hù)籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化作為重要抓手。可以率先適度降低本地區(qū)農(nóng)村遷移流動(dòng)人口的門(mén)檻，逐步擴(kuò)大公共服務(wù)均等化范圍。再次，要把產(chǎn)城互動(dòng)作為主要內(nèi)容。產(chǎn)城互動(dòng)是新時(shí)期可持續(xù)發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)。如果把園區(qū)作為孤島來(lái)發(fā)展，得不到城鎮(zhèn)化依托；或者人口大量地住在城市，但缺少就業(yè)，那么，這種城市化也是不穩(wěn)定的。只有抓住產(chǎn)城融合這一核心內(nèi)容，才能帶動(dòng)兩頭發(fā)展。最后，要把構(gòu)建多元化、有約束力與透明度較高的融資機(jī)制作為突破口。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制下，“抓中間”可以在以下三方面率先探索，一是建立多元化、透明度較高、有約束力的融資機(jī)制。二是建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)政府退出部分國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)與資產(chǎn)證券化為新項(xiàng)目籌集資金。三是以城鎮(zhèn)化未來(lái)收益為支撐，探索發(fā)行市政債試點(diǎn)等。
（作者系廣東社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員）
【廣東省省情調(diào)查研究中心】