彭澎：“三舊”改造要處理好與土地財政的關(guān)系
2013-8-23 來源：南方日報
如此龐大的投資，一方面讓人擔(dān)憂會使目前已經(jīng)偏高的地方債務(wù)進(jìn)一步提高，另一方面也有人擔(dān)心這可能又是增加土地財政的一大渠道。實際上，兩者都有關(guān)系，也并不是簡單如此。
根據(jù)計劃，在2900.57億元改造資金中，建設(shè)用地復(fù)墾需資金17.09億元，生產(chǎn)建設(shè)項目損毀土地復(fù)墾需要投資4.02億元，災(zāi)毀土地復(fù)墾需投資0.08億元，而宜耕后備土地資源開發(fā)則需資金0.04億元。顯然，這些需要政府直接投入的資金占不到整個投資的零頭。實際上，從過往經(jīng)驗來看，真正占投資大頭的是開發(fā)商。這也是從獵德村改造引入開發(fā)商之后提供了經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/P>
“三舊”改造重點(diǎn)區(qū)域主要包括荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、南沙區(qū)、蘿崗區(qū)、增城市和從化市等12個區(qū)（縣級市）的54個鎮(zhèn)（街），改造規(guī)模為9810公頃。估計在這些行政區(qū)域之間會出現(xiàn)競相爭取“三舊”改造項目的局面，前不久番禺為三鎮(zhèn)劃出給南沙后用地緊張叫苦，“三舊”改造新規(guī)劃可能提供了一種解決途徑。
據(jù)了解，廣州市土地利用率高達(dá)約98%，單位土地面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值較高，其中2010年全市單位土地面積的國內(nèi)生產(chǎn)總值為每平方公里14634萬元，為廣東省的平均水平的5倍多。這是土地與GDP關(guān)系的一個生動說明。但擁有7000多平方公里面積的廣州與僅2000余平方公里面積的深圳相比，土地利用效益仍有相當(dāng)大的差距。根據(jù)規(guī)劃，就土地利用的基本效益指標(biāo)而言，在單位土地面積國內(nèi)生產(chǎn)總值、單位建設(shè)用地面積工業(yè)總產(chǎn)值和單位土地面積的固定資產(chǎn)投資額等方面，廣州市與深圳市就存在比較大的差距，尤其是單位土地面積財政收入，廣州市只有深圳的約20%。這似乎也為廣州加大土地開發(fā)力度提供了理論依據(jù)，如果廣州按深圳的土地開發(fā)力度，那有多大土地財政想像空間可以發(fā)掘啊！
當(dāng)然，農(nóng)村居民點(diǎn)所占比例過大是造成廣州市建設(shè)用地效益偏低的重要原因之一，因此，估計新的規(guī)劃實施將把城中村改造當(dāng)作重點(diǎn)，全市138條城中村，實施改造的還不到零頭。而廣州已經(jīng)多次提及建設(shè)用地緊張，可能不夠用16年了。這方面，城中村不就是“閑置的土地資源”？
《規(guī)劃》又指出，廣州各項土地整治工程建設(shè)所需資金量極大，資金存在較大缺口，需要積極推進(jìn)直接利益主體責(zé)任機(jī)制建設(shè)。這樣，又給全面吸引開發(fā)商參與“三舊”改造提供了機(jī)會。某種程度上，新的《規(guī)劃》是廣州房地產(chǎn)市場的一大利好，也是開發(fā)商的一大拓展機(jī)會。
除了“三舊”改造之外，《規(guī)劃》也提出將適度推進(jìn)南沙區(qū)圍填海造地，拓展用地空間。這給南沙繼續(xù)填海以明確的支持，南沙將可能是廣州建設(shè)用地最寬裕的區(qū)域之一。
根據(jù)《規(guī)劃》，至2015年，廣州市13834公頃“三舊”用地，包括“舊城鎮(zhèn)”改造面積4065公頃；“舊村莊”改造面積4563公頃；“舊廠房”改造面積5206公頃。幾乎是各占三分之一。從改造難度來看，可能最容易的是“舊廠房”，拆遷工作好做一點(diǎn)，但真正影響深遠(yuǎn)的還是“舊村莊”，這畢竟有很大的空間，還有許多城中村等待改造。其他“兩舊”數(shù)量越改越少，“舊村莊”可能改造完了，一些城郊村又變成了城中村。
從改造區(qū)域來看，12個區(qū)（縣級市）共安排“三舊”改造重點(diǎn)項目11個，除越秀區(qū)外，其他各區(qū)市各占1個。是不是意味著越秀區(qū)應(yīng)該給各區(qū)（縣級市）闖出一條不依賴土地財政的新型城市化的路子來呢？
（作者為南方民間智庫專家委員會副主席）
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