劉尚希：從“營改增”看稅制改革
2013-9-3 來源：南都網(wǎng)
8月1日,，全國開始營業(yè)稅改征增值稅試點,。營業(yè)稅作為中國地方稅收的主要稅種，中國征收時間最為悠久的稅種將逐步退出歷史舞臺,。雖然僅僅是稅種的一次合并變化,，但卻是一個牽一發(fā)而動全身的改革,。首先地方稅基將發(fā)生變化，地方稅收機(jī)構(gòu)的基本職能也將不再存在,。其次,，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的稅制統(tǒng)一為增值稅，使得中央和地方的財政關(guān)系將發(fā)生變化,，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整邁出了重要一步,。那么“營改增”究竟有什么重要意義，會產(chǎn)生怎樣的牽動效果,？本報與中國政法大學(xué)公共決策研究中心,，新浪網(wǎng)特聯(lián)合主辦薊門決策論壇進(jìn)行專題討論。
“營改增”的四個關(guān)鍵詞劉尚希(財政部財政科學(xué)研究所副所長)
“營改增”是全社會非常關(guān)注的話題,，是一項“牽一發(fā)而動全身”的改革,。因為它不僅涉及到兩個重要稅種，還涉及到整個稅制改革,，與分稅制有密切關(guān)聯(lián),。稅制改革和分稅制并不相同。分稅制講的是中央與地方的財政關(guān)系,，包括財政體制,；稅制講的是整個稅收制度的問題，涉及到稅制要素如何匹配與組合,。
“營改增”是營業(yè)稅改征增值稅的簡稱,，或者反過來說，以增值稅取代現(xiàn)行的營業(yè)稅,，讓營業(yè)稅退出歷史舞臺,，由此減少一個稅種———從19個稅種變成18個。怎么理解“營改增”,？我想有如下四個關(guān)鍵詞,。
第一，減稅,?！盃I改增”首先起到的作用是減稅的作用。營改增全面推開,，估計整體減稅1200億,。增值稅，顧名思義是對增值額征稅,；營業(yè)稅是對營業(yè)額征稅,，一般毛收入，營業(yè)額、銷售額是營業(yè)稅的稅基,。于企業(yè)而言營業(yè)稅是成本的一部分,，加在價格里，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)就會產(chǎn)生重復(fù)征稅,。增值稅避免了這個問題,，它只對你的增加值征稅，以前所交的稅,，下一個環(huán)節(jié)不再納入到稅基,。所以“營改增”,，原來交營業(yè)稅的企業(yè)稅負(fù)就減輕了,。不僅交營業(yè)稅的納稅人受益，交增值稅的納稅人也享受減稅的好處,，因為“營改增”后,，服務(wù)業(yè)也有增值稅發(fā)票，購買相關(guān)服務(wù)可以用增值稅發(fā)票去抵扣,。如此一來,，制造業(yè)交的稅也相應(yīng)減少。
所以“營改增”帶來的減稅效果不僅在原來征收營業(yè)稅的行業(yè),，實際上它覆蓋了所有企業(yè),。抵扣的鏈條延伸了，全覆蓋了,，所有企業(yè)都可以得到增值稅發(fā)票,，可以得到相應(yīng)的抵扣，所以“營改增”受益面很廣,。
第二,，改制?！盃I改增”之后,，整個稅制進(jìn)一步簡化。現(xiàn)代稅制是復(fù)合稅制,，多層次,、多環(huán)節(jié)征收。但復(fù)合稅制并不意味著要很多稅種,。簡化稅制有利于降低征管成本,，有利于溝通。所以,，“營改增”實現(xiàn)了整個稅制的進(jìn)一步簡化,。
目前增值稅和營業(yè)稅是稅制里兩個大稅種，增值稅第一位，營業(yè)稅也大規(guī)模地使用,。有人說增值稅變成“一稅獨(dú)大”的規(guī)模會否有問題,？個人認(rèn)為這不是問題。增值稅是一個良性中性稅種,，對于一個中性和良性的稅種而言,，越大意味著經(jīng)濟(jì)的扭曲性越小。稅種結(jié)構(gòu)并不意味著稅種非要達(dá)到一定比例才合適,。過去的稅制是“雙主體”：一個以“流轉(zhuǎn)稅”為主體,，一個以“所得稅”為主體。我認(rèn)為,，“雙主體”不能機(jī)械地理解為直接稅和間接稅有所謂最優(yōu)良的比例關(guān)系,，這在整個世界內(nèi)無法找到。有觀點認(rèn)為我國直接稅收比重太低而間接稅比重太高,，認(rèn)為這造成了收入分配的扭曲,。這種觀點簡單把直接稅任務(wù)當(dāng)成是調(diào)節(jié)收入分配的工具。其實直接稅比例高低不取決于稅制改革問題,，而是取決于人均收入水平,。人均收入水平越高，直接稅占比越高,，反之亦然,。如果把提高直接稅比重作為改革的方向，實際上把一個發(fā)展的問題替換成為改革的問題,，是說不通的,。直接稅和間接稅的比重取決于生產(chǎn)力的水平，確切地講取決于一個國家在一定階段的人均收入水平,。我并不否定直接稅需要完善,，有些地方確實存在問題，但不能把提高直接稅作為改革的目標(biāo),，這在邏輯上說不通,。
第三，激活,，這是營改增的意義與作用,。它首先激活了專業(yè)化分工。制造業(yè)需要搞研發(fā),、信息技術(shù),、信息服務(wù)，但是這些服務(wù)收營業(yè)稅,，市場購買會增加成本,，所以很多制造業(yè)就自己搞,，于是就形成了大而全、小而全,，沒有專業(yè)化的分工,。營改增以后，制造業(yè)內(nèi)設(shè)的服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來,，可以促進(jìn)制造業(yè)主輔分離,，進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)業(yè)分工的細(xì)化。
其次它是激活了制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合,。以前兩者融合是在一個企業(yè)內(nèi)部,，這種融合沒有分工和效率?！盃I改增”以后,，制造業(yè)所需的服務(wù)業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)專業(yè)化將有機(jī)會大幅度提高。制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的融合毫無疑問地將延伸加資鏈,，提高我國在全球加資過程中的地位,。所以通過融合，不但可以提高制造業(yè)的效率,，也可以提高服務(wù)業(yè)的效率。
第四,，倒逼,。“營改增”會倒逼財政體制的改革,，倒逼征管機(jī)構(gòu)改革和地方體系建設(shè),。營業(yè)稅主要是收于地方，被增值稅替代后,，地方就沒有主體稅種,。未來地方收入怎么辦？這就需要重新調(diào)整分稅制,，需要調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系,。可以考慮將地方稅的稅基落在消費(fèi)上,，中央的稅基落在生產(chǎn)環(huán)節(jié),，這與城市化的發(fā)展方向一致。
“營改增”除了對財政體制產(chǎn)生影響,，還涉及到稅收征管的體制,。目前稅收征管體制是國稅和地稅兩個系統(tǒng)。地稅的主要工作是征收營業(yè)稅,，“營改增”后職責(zé)大大減少,，所以有人提出國、地稅是否合并。從提高效率角度而言,，一個系統(tǒng)就夠了,，其它可以采取委托辦法。從降低納稅成本和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的角度來說,，也是合并比較好,。
財政體制關(guān)鍵要處理事權(quán)劃分鄭新業(yè)(中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授)
為什么“營改增”牽一發(fā)而動全身，這其實和國家的基本原理相關(guān),。
第一,，為什么要有政府？政府有著必須存在的理由,。提供公共設(shè)施,、治理經(jīng)濟(jì)波動和污染、平衡收入分配是政府存在的核心理由,。中國政府面臨的一個問題是多級政府,，中央、省,、市,、縣、鄉(xiāng),，一共五級政府,。稅都由中央來收但活都由地方政府來干，這是一個大問題,。這里面還是有一些有效的做法和分工,？比如很多稅收不適合地方政府征，比如企業(yè)所得稅,、個人所得稅,。1994年前，企業(yè)稅都由地方征收,，各地爭相減免稅收,，以招徠企業(yè)來自己轄區(qū)，結(jié)果稅收就萎縮了,。稅收下降,，許多公共物品就沒法提供。當(dāng)然如果國家收入占G D P的40%,、50%,，未必就是好事情。但具體的稅種由哪級政府來征是有講究的,。
第二,，支出,，也就是地方政府具體干什么活也是有講究的。1994后形成的體制是,，稅收收入往中央集中,，事權(quán)下沉，并且是一級級的下沉,，省,、市也不怎么干活，主要任務(wù)在縣?，F(xiàn)在很多人說中央很富,、地方很窮，其實這是誤會,。21個省市支出中50%以上的錢來自于中央,。所以1993年的分稅制改革，稅收往中央集中,，支出以地方為主,。
結(jié)合這樣一個體制，“營改增”下一步怎么辦,？首先“營改增”不會危害地方政府的債務(wù)和提供公共服務(wù)的能力,。其次，稅收體系是否要優(yōu)化,？這就回到了我們面對的問題,，經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段，面臨的優(yōu)先順序不一樣,，不能拿增值稅比重增加來說收入分配惡化。再次是普遍的企業(yè)污染問題,。國家在“營改增”方面有沒有考慮這一問題的處理,？現(xiàn)在基本上是單一稅率，不管賣什么,，稅率都一樣,。“營改增”之后,，設(shè)立新稅種,，比如資源稅、環(huán)境稅,、碳稅是可以考慮的,。我考慮的是還可以差別化稅率，把你想征的稅率征高,，普通稅率下降,。比如環(huán)境稅可以按對環(huán)境污染的程度來征,。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)下行的局面要想增加新稅種，前提是減稅,，如果稅負(fù)不降,，增稅種的難度猶如登天。所以我以為新增稅種是可以考慮的,，但是首先要降稅率,。
“營改增”后，支出問題加大,。2014年是分稅制改革20年,。“營改增”使得地方稅基減少,。那么加大轉(zhuǎn)移支付,，培育新的稅種是一種思路。但這會加大目前財政制度的壓力,，在中國的情況下,，財政支出有事權(quán)往上收是一種更值得考慮的途徑。但事權(quán)具體收到什么程度值得研究,，是大部分收到中央還是事權(quán)再劃分,？這都是問題。比如義務(wù)教育就應(yīng)該完全收到中央,。從去年開始中央轉(zhuǎn)移支付增加了流動人口因素,，這個因素非常重要，比如河南人到北京上學(xué),，北京有義務(wù)提供義務(wù)教育服務(wù),，因為轉(zhuǎn)移支付算了這個因素。下一步要不要考慮其他的事權(quán)重新劃分,？例如社保體系要不要往上收,？五險一金、醫(yī)保等事權(quán),。另外有些服務(wù)省一級來提供,，比如飲用水，垃圾處理,。此外,，我國稅收征管體系很貴。美國政府收100塊錢稅收,，成本是4.4%,，我國是17%。政府也有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì),，沒有必要每一級設(shè)一個財稅機(jī)構(gòu),。所以下一步財政體制改革要考慮的可能更多的是事權(quán)收歸中央,。
分稅制改革僅“營改增”是不夠的管清友(民生證券研究院副院長)
事實上2012年啟動的“營改增”已經(jīng)開啟了新一輪分稅制調(diào)整，為什么,？因為“營改增”后,，營業(yè)稅取消而增值稅增加了。這必然會涉及到這部分稅收中央和地方怎么分,。增值稅是作為中央和地方共享稅,？還是增值稅單純作為中央稅，地方開辟新稅種,。從稅收體系來看,，“營改增”使得地方稅務(wù)系統(tǒng)實際失去了存在的必要性。現(xiàn)在上海國稅,、地稅合并為一個機(jī)構(gòu)是比較討巧的辦法,。從改革突破口上講，上海的做法應(yīng)該值得肯定和推廣,。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn),，朱镕基總理1994年搞的分稅制改革，總體而言符合當(dāng)時的歷史條件,，因應(yīng)了當(dāng)時中央政府面臨的尷尬境地,。分稅制改革也沒有削弱地方的收入，75%以上的錢還是通過地方政府花出去的,。其實分稅制最大的作用不在于上收財權(quán)而在于增強(qiáng)了中央的把控能力,。它本質(zhì)上是一個政治行為。搞分稅制后,，中央和地方談判中,，中央政府占了絕對的優(yōu)勢，錢都是通過中央財政轉(zhuǎn)移支付,。但分稅制后這種情況改變了,。當(dāng)然也應(yīng)客觀看到，分稅制之后,，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，土地財政問題在一定程度上跟分稅制安排有關(guān)系,。因此分稅制的調(diào)整早就應(yīng)該開始了,。
“營改增”對于推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)很有意義。中小企業(yè)由于新稅制安排和產(chǎn)權(quán)保護(hù),，會形成技術(shù)壯心,。我認(rèn)為，未來中國經(jīng)濟(jì),，不管是依賴由分工導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率提高,，還是依靠技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率提高,，下一輪的經(jīng)濟(jì)增長都取決于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要稅制安排的鼓勵,?！盃I改增”就是推動服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個重要手段。另一個重要手段是放松管制,，降低門檻,，打破行政壟斷。如果我們能在這兩方面努力,，切實推動服務(wù)業(yè)的發(fā)展,，將給中國帶來下一個十年的高速增長。我從不認(rèn)為中國潛在的增速下降是沒有條件的,，如果在服務(wù)業(yè)的開放上能夠做得更超前一些,，潛在增速的下降恐怕要重新討論。因為服務(wù)業(yè)開放后,，中國的經(jīng)濟(jì)增長潛力會重新提高,。
剛才講到“營改增”后，中央和地方的分稅結(jié)構(gòu)要有所變化,。地方可以開征房產(chǎn)稅,，可以更多地征收與消費(fèi)相關(guān)的稅收。但這樣的考慮還是把政府視作是一個投資型政府,。中國未來改革還要貫徹政府職能的轉(zhuǎn)變,，從投資型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在財權(quán)和事權(quán)上做新一輪的調(diào)整,。中央政府在社保,、義務(wù)教育包括司法甚至警察、公安財政支出上要“兜底”,，要讓政府真正向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,。目前中國各級司法還是依靠地方財政支付，基本的社會保障也由地方提供,。這就牽扯到很大的地方利益,，所以一直存在大問題。所以政府職能轉(zhuǎn)型應(yīng)該與“營改增”的稅制調(diào)整同步進(jìn)行,。
未來政府要有框架性的辦法,。如果我們觀察前十年，中國政府對經(jīng)濟(jì)采用了“西醫(yī)療法”,，那么未來十年,，就需要采用“中醫(yī)療法”。如果前十年是大投資,、寬貨幣的積極政策模式,，未來十年更多是通過放松管制和釋放活力,，而“營改增”是釋放活力的重要一方面。我把未來政治框架總結(jié)為三點：一是強(qiáng)化市場,，二是放松管制,，三是改善供給。今天講“營改增”實際上是改善供給中的一方面,。改善供給又分三層：勞動,、產(chǎn)品、基礎(chǔ)市場的供給,。這三點供給對于釋放中國未來的經(jīng)濟(jì)活力具有非常重要的意義,。強(qiáng)化市場作為基礎(chǔ)性的配置手段，強(qiáng)化放松,、釋放經(jīng)濟(jì)活力應(yīng)該與稅制改革相匹配,。
“營改增”可能只是拉開未來中國改革的帷幕，未來還會有許多包括稅制在內(nèi)的其它方方面面的改革,。如果說改革要有一個目標(biāo),，我想應(yīng)該是解決當(dāng)前面臨的問題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度,，地方政府越來越要求多中心治理的架構(gòu)和當(dāng)前中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)治理架構(gòu)有矛盾沖突,，所以開啟了分稅制的大幕,，但僅僅“營改增”是不夠的,。(南都評論記者李靖云整理)
【廣東省省情調(diào)查研究中心】
“營改增”的四個關(guān)鍵詞劉尚希(財政部財政科學(xué)研究所副所長)
“營改增”是全社會非常關(guān)注的話題,，是一項“牽一發(fā)而動全身”的改革,。因為它不僅涉及到兩個重要稅種，還涉及到整個稅制改革,，與分稅制有密切關(guān)聯(lián),。稅制改革和分稅制并不相同。分稅制講的是中央與地方的財政關(guān)系,，包括財政體制,；稅制講的是整個稅收制度的問題，涉及到稅制要素如何匹配與組合,。
“營改增”是營業(yè)稅改征增值稅的簡稱,，或者反過來說，以增值稅取代現(xiàn)行的營業(yè)稅,，讓營業(yè)稅退出歷史舞臺,，由此減少一個稅種———從19個稅種變成18個。怎么理解“營改增”,？我想有如下四個關(guān)鍵詞,。
第一，減稅,?！盃I改增”首先起到的作用是減稅的作用。營改增全面推開,，估計整體減稅1200億,。增值稅，顧名思義是對增值額征稅,；營業(yè)稅是對營業(yè)額征稅,，一般毛收入，營業(yè)額、銷售額是營業(yè)稅的稅基,。于企業(yè)而言營業(yè)稅是成本的一部分,，加在價格里，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)就會產(chǎn)生重復(fù)征稅,。增值稅避免了這個問題,，它只對你的增加值征稅，以前所交的稅,，下一個環(huán)節(jié)不再納入到稅基,。所以“營改增”,，原來交營業(yè)稅的企業(yè)稅負(fù)就減輕了,。不僅交營業(yè)稅的納稅人受益，交增值稅的納稅人也享受減稅的好處,，因為“營改增”后,，服務(wù)業(yè)也有增值稅發(fā)票，購買相關(guān)服務(wù)可以用增值稅發(fā)票去抵扣,。如此一來,，制造業(yè)交的稅也相應(yīng)減少。
所以“營改增”帶來的減稅效果不僅在原來征收營業(yè)稅的行業(yè),，實際上它覆蓋了所有企業(yè),。抵扣的鏈條延伸了，全覆蓋了,，所有企業(yè)都可以得到增值稅發(fā)票,，可以得到相應(yīng)的抵扣，所以“營改增”受益面很廣,。
第二,，改制?！盃I改增”之后,，整個稅制進(jìn)一步簡化。現(xiàn)代稅制是復(fù)合稅制,，多層次,、多環(huán)節(jié)征收。但復(fù)合稅制并不意味著要很多稅種,。簡化稅制有利于降低征管成本,，有利于溝通。所以,，“營改增”實現(xiàn)了整個稅制的進(jìn)一步簡化,。
目前增值稅和營業(yè)稅是稅制里兩個大稅種，增值稅第一位，營業(yè)稅也大規(guī)模地使用,。有人說增值稅變成“一稅獨(dú)大”的規(guī)模會否有問題,？個人認(rèn)為這不是問題。增值稅是一個良性中性稅種,，對于一個中性和良性的稅種而言,，越大意味著經(jīng)濟(jì)的扭曲性越小。稅種結(jié)構(gòu)并不意味著稅種非要達(dá)到一定比例才合適,。過去的稅制是“雙主體”：一個以“流轉(zhuǎn)稅”為主體,，一個以“所得稅”為主體。我認(rèn)為,，“雙主體”不能機(jī)械地理解為直接稅和間接稅有所謂最優(yōu)良的比例關(guān)系,，這在整個世界內(nèi)無法找到。有觀點認(rèn)為我國直接稅收比重太低而間接稅比重太高,，認(rèn)為這造成了收入分配的扭曲,。這種觀點簡單把直接稅任務(wù)當(dāng)成是調(diào)節(jié)收入分配的工具。其實直接稅比例高低不取決于稅制改革問題,，而是取決于人均收入水平,。人均收入水平越高，直接稅占比越高,，反之亦然,。如果把提高直接稅比重作為改革的方向，實際上把一個發(fā)展的問題替換成為改革的問題,，是說不通的,。直接稅和間接稅的比重取決于生產(chǎn)力的水平，確切地講取決于一個國家在一定階段的人均收入水平,。我并不否定直接稅需要完善,，有些地方確實存在問題，但不能把提高直接稅作為改革的目標(biāo),，這在邏輯上說不通,。
第三，激活,，這是營改增的意義與作用,。它首先激活了專業(yè)化分工。制造業(yè)需要搞研發(fā),、信息技術(shù),、信息服務(wù)，但是這些服務(wù)收營業(yè)稅,，市場購買會增加成本,，所以很多制造業(yè)就自己搞,，于是就形成了大而全、小而全,，沒有專業(yè)化的分工,。營改增以后，制造業(yè)內(nèi)設(shè)的服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來,，可以促進(jìn)制造業(yè)主輔分離,，進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)業(yè)分工的細(xì)化。
其次它是激活了制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合,。以前兩者融合是在一個企業(yè)內(nèi)部,，這種融合沒有分工和效率?！盃I改增”以后,，制造業(yè)所需的服務(wù)業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)專業(yè)化將有機(jī)會大幅度提高。制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的融合毫無疑問地將延伸加資鏈,，提高我國在全球加資過程中的地位,。所以通過融合，不但可以提高制造業(yè)的效率,，也可以提高服務(wù)業(yè)的效率。
第四,，倒逼,。“營改增”會倒逼財政體制的改革,，倒逼征管機(jī)構(gòu)改革和地方體系建設(shè),。營業(yè)稅主要是收于地方，被增值稅替代后,，地方就沒有主體稅種,。未來地方收入怎么辦？這就需要重新調(diào)整分稅制,，需要調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系,。可以考慮將地方稅的稅基落在消費(fèi)上,，中央的稅基落在生產(chǎn)環(huán)節(jié),，這與城市化的發(fā)展方向一致。
“營改增”除了對財政體制產(chǎn)生影響,，還涉及到稅收征管的體制,。目前稅收征管體制是國稅和地稅兩個系統(tǒng)。地稅的主要工作是征收營業(yè)稅,，“營改增”后職責(zé)大大減少,，所以有人提出國、地稅是否合并。從提高效率角度而言,，一個系統(tǒng)就夠了,，其它可以采取委托辦法。從降低納稅成本和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的角度來說,，也是合并比較好,。
財政體制關(guān)鍵要處理事權(quán)劃分鄭新業(yè)(中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授)
為什么“營改增”牽一發(fā)而動全身，這其實和國家的基本原理相關(guān),。
第一,，為什么要有政府？政府有著必須存在的理由,。提供公共設(shè)施,、治理經(jīng)濟(jì)波動和污染、平衡收入分配是政府存在的核心理由,。中國政府面臨的一個問題是多級政府,，中央、省,、市,、縣、鄉(xiāng),，一共五級政府,。稅都由中央來收但活都由地方政府來干，這是一個大問題,。這里面還是有一些有效的做法和分工,？比如很多稅收不適合地方政府征，比如企業(yè)所得稅,、個人所得稅,。1994年前，企業(yè)稅都由地方征收,，各地爭相減免稅收,，以招徠企業(yè)來自己轄區(qū)，結(jié)果稅收就萎縮了,。稅收下降,，許多公共物品就沒法提供。當(dāng)然如果國家收入占G D P的40%,、50%,，未必就是好事情。但具體的稅種由哪級政府來征是有講究的,。
第二,，支出,，也就是地方政府具體干什么活也是有講究的。1994后形成的體制是,，稅收收入往中央集中,，事權(quán)下沉，并且是一級級的下沉,，省,、市也不怎么干活，主要任務(wù)在縣?，F(xiàn)在很多人說中央很富,、地方很窮，其實這是誤會,。21個省市支出中50%以上的錢來自于中央,。所以1993年的分稅制改革，稅收往中央集中,，支出以地方為主,。
結(jié)合這樣一個體制，“營改增”下一步怎么辦,？首先“營改增”不會危害地方政府的債務(wù)和提供公共服務(wù)的能力,。其次，稅收體系是否要優(yōu)化,？這就回到了我們面對的問題,，經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段，面臨的優(yōu)先順序不一樣,，不能拿增值稅比重增加來說收入分配惡化。再次是普遍的企業(yè)污染問題,。國家在“營改增”方面有沒有考慮這一問題的處理,？現(xiàn)在基本上是單一稅率，不管賣什么,，稅率都一樣,。“營改增”之后,，設(shè)立新稅種,，比如資源稅、環(huán)境稅,、碳稅是可以考慮的,。我考慮的是還可以差別化稅率，把你想征的稅率征高,，普通稅率下降,。比如環(huán)境稅可以按對環(huán)境污染的程度來征,。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)下行的局面要想增加新稅種，前提是減稅,，如果稅負(fù)不降,，增稅種的難度猶如登天。所以我以為新增稅種是可以考慮的,，但是首先要降稅率,。
“營改增”后，支出問題加大,。2014年是分稅制改革20年,。“營改增”使得地方稅基減少,。那么加大轉(zhuǎn)移支付,，培育新的稅種是一種思路。但這會加大目前財政制度的壓力,，在中國的情況下,，財政支出有事權(quán)往上收是一種更值得考慮的途徑。但事權(quán)具體收到什么程度值得研究,，是大部分收到中央還是事權(quán)再劃分,？這都是問題。比如義務(wù)教育就應(yīng)該完全收到中央,。從去年開始中央轉(zhuǎn)移支付增加了流動人口因素,，這個因素非常重要，比如河南人到北京上學(xué),，北京有義務(wù)提供義務(wù)教育服務(wù),，因為轉(zhuǎn)移支付算了這個因素。下一步要不要考慮其他的事權(quán)重新劃分,？例如社保體系要不要往上收,？五險一金、醫(yī)保等事權(quán),。另外有些服務(wù)省一級來提供,，比如飲用水，垃圾處理,。此外,，我國稅收征管體系很貴。美國政府收100塊錢稅收,，成本是4.4%,，我國是17%。政府也有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì),，沒有必要每一級設(shè)一個財稅機(jī)構(gòu),。所以下一步財政體制改革要考慮的可能更多的是事權(quán)收歸中央,。
分稅制改革僅“營改增”是不夠的管清友(民生證券研究院副院長)
事實上2012年啟動的“營改增”已經(jīng)開啟了新一輪分稅制調(diào)整，為什么,？因為“營改增”后,，營業(yè)稅取消而增值稅增加了。這必然會涉及到這部分稅收中央和地方怎么分,。增值稅是作為中央和地方共享稅,？還是增值稅單純作為中央稅，地方開辟新稅種,。從稅收體系來看,，“營改增”使得地方稅務(wù)系統(tǒng)實際失去了存在的必要性。現(xiàn)在上海國稅,、地稅合并為一個機(jī)構(gòu)是比較討巧的辦法,。從改革突破口上講，上海的做法應(yīng)該值得肯定和推廣,。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn),，朱镕基總理1994年搞的分稅制改革，總體而言符合當(dāng)時的歷史條件,，因應(yīng)了當(dāng)時中央政府面臨的尷尬境地,。分稅制改革也沒有削弱地方的收入，75%以上的錢還是通過地方政府花出去的,。其實分稅制最大的作用不在于上收財權(quán)而在于增強(qiáng)了中央的把控能力,。它本質(zhì)上是一個政治行為。搞分稅制后,，中央和地方談判中,，中央政府占了絕對的優(yōu)勢，錢都是通過中央財政轉(zhuǎn)移支付,。但分稅制后這種情況改變了,。當(dāng)然也應(yīng)客觀看到，分稅制之后,，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，土地財政問題在一定程度上跟分稅制安排有關(guān)系,。因此分稅制的調(diào)整早就應(yīng)該開始了,。
“營改增”對于推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)很有意義。中小企業(yè)由于新稅制安排和產(chǎn)權(quán)保護(hù),，會形成技術(shù)壯心,。我認(rèn)為，未來中國經(jīng)濟(jì),，不管是依賴由分工導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率提高,，還是依靠技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率提高,，下一輪的經(jīng)濟(jì)增長都取決于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要稅制安排的鼓勵,?！盃I改增”就是推動服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個重要手段。另一個重要手段是放松管制,，降低門檻,，打破行政壟斷。如果我們能在這兩方面努力,，切實推動服務(wù)業(yè)的發(fā)展,，將給中國帶來下一個十年的高速增長。我從不認(rèn)為中國潛在的增速下降是沒有條件的,，如果在服務(wù)業(yè)的開放上能夠做得更超前一些,，潛在增速的下降恐怕要重新討論。因為服務(wù)業(yè)開放后,，中國的經(jīng)濟(jì)增長潛力會重新提高,。
剛才講到“營改增”后，中央和地方的分稅結(jié)構(gòu)要有所變化,。地方可以開征房產(chǎn)稅,，可以更多地征收與消費(fèi)相關(guān)的稅收。但這樣的考慮還是把政府視作是一個投資型政府,。中國未來改革還要貫徹政府職能的轉(zhuǎn)變,，從投資型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在財權(quán)和事權(quán)上做新一輪的調(diào)整,。中央政府在社保,、義務(wù)教育包括司法甚至警察、公安財政支出上要“兜底”,，要讓政府真正向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,。目前中國各級司法還是依靠地方財政支付，基本的社會保障也由地方提供,。這就牽扯到很大的地方利益,，所以一直存在大問題。所以政府職能轉(zhuǎn)型應(yīng)該與“營改增”的稅制調(diào)整同步進(jìn)行,。
未來政府要有框架性的辦法,。如果我們觀察前十年，中國政府對經(jīng)濟(jì)采用了“西醫(yī)療法”,，那么未來十年,，就需要采用“中醫(yī)療法”。如果前十年是大投資,、寬貨幣的積極政策模式,，未來十年更多是通過放松管制和釋放活力,，而“營改增”是釋放活力的重要一方面。我把未來政治框架總結(jié)為三點：一是強(qiáng)化市場,，二是放松管制,，三是改善供給。今天講“營改增”實際上是改善供給中的一方面,。改善供給又分三層：勞動,、產(chǎn)品、基礎(chǔ)市場的供給,。這三點供給對于釋放中國未來的經(jīng)濟(jì)活力具有非常重要的意義,。強(qiáng)化市場作為基礎(chǔ)性的配置手段，強(qiáng)化放松,、釋放經(jīng)濟(jì)活力應(yīng)該與稅制改革相匹配,。
“營改增”可能只是拉開未來中國改革的帷幕，未來還會有許多包括稅制在內(nèi)的其它方方面面的改革,。如果說改革要有一個目標(biāo),，我想應(yīng)該是解決當(dāng)前面臨的問題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度,，地方政府越來越要求多中心治理的架構(gòu)和當(dāng)前中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)治理架構(gòu)有矛盾沖突,，所以開啟了分稅制的大幕,，但僅僅“營改增”是不夠的,。(南都評論記者李靖云整理)
【廣東省省情調(diào)查研究中心】