讓人大成為人大，讓代表成為代表
2013-9-9 來(lái)源：南方日?qǐng)?bào)
曾德雄
今年七月，廣東省人大出臺(tái)了《立法公開(kāi)工作規(guī)定》，將立法公開(kāi)擴(kuò)大到了立法信息公開(kāi)、立法規(guī)劃和立法計(jì)劃公開(kāi)征求意見(jiàn)、法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等方面。日前，南都記者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，省人大常委會(huì)逐個(gè)發(fā)電郵征求立法意見(jiàn)的900多名全國(guó)及省人大代表，僅有10余人回復(fù)，普通市民對(duì)“開(kāi)門立法”也并不感冒，就連天天與法律打交道的律師對(duì)立法的參與度也并不高。
其實(shí)，這樣的結(jié)果不用調(diào)查也是知道的，調(diào)查只是獲得了一些可靠的數(shù)據(jù)支撐。可以說(shuō)，省人大開(kāi)門立法的滿腔熱情遇到了人大代表、市民、律師的“冷面孔”。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？
人大代表都是兼職，說(shuō)實(shí)話，除了極少數(shù)代表，絕大多數(shù)人真的很難分心去兼顧更多的代表工作，即便有，很多也是跟本職、本行業(yè)的工作有關(guān)。你也很難說(shuō)代表素質(zhì)不高或不稱職，這的確是體制決定了的，怪不得代表。
但這只是其中的一個(gè)方面，更重要的一方面恐怕還在于別的，那就是說(shuō)了沒(méi)用，說(shuō)了也白說(shuō)，正如有代表說(shuō)的，“不能讓代表覺(jué)得每次提意見(jiàn)提不提都一樣，我們需要有個(gè)回應(yīng)。”無(wú)獨(dú)有偶，律師也有類似的觀點(diǎn)：“感覺(jué)意見(jiàn)不太管用。”說(shuō)了不起作用，這恐怕是代表、律師對(duì)這類開(kāi)門立法反應(yīng)冷淡的主要原因。試想一下，如果代表、律師的意見(jiàn)都很受重視，每次都能得到積極的回應(yīng)、反饋，他們還會(huì)這么消極對(duì)待嗎？
連代表、律師的意見(jiàn)都不受重視，市民就更加不用說(shuō)了，按照南都的說(shuō)法，廣東省人大立法專網(wǎng)開(kāi)設(shè)3年多，對(duì)每一部法規(guī)的征求意見(jiàn)稿都公開(kāi)征求意見(jiàn)，但是意見(jiàn)回復(fù)率低，“大門雖已敞開(kāi)，人們卻并不知曉門在哪里。”不知曉門在哪里其實(shí)只是表面，根本的原因是知道了又能怎么樣呢？我相信如果市民的意見(jiàn)都能表達(dá)、表達(dá)了都能受到重視，人們?cè)趺纯赡懿恢篱T在哪里呢？只怕門都要被擠爆。
剛好這兩天參加了廣州市人大的一個(gè)關(guān)于明年立法計(jì)劃的征求意見(jiàn)座談會(huì)，一個(gè)強(qiáng)烈的感受是我們的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)的需求，包括兩個(gè)方面，一是在時(shí)間上立法滯后，許多社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題、事件，居然找不到相應(yīng)的法律依據(jù)，最典型的就是食品安全問(wèn)題層出不窮，居然連一部《食品安全管理?xiàng)l例》都沒(méi)有。二是在立法的內(nèi)容上，往往反映不出公眾的關(guān)注熱點(diǎn)、焦點(diǎn)，這方面最典型的莫過(guò)于一些跟民生密切相關(guān)的公共政策的制定至今沒(méi)有進(jìn)入人大的立法程序。
因?yàn)檫@樣的滯后，導(dǎo)致立法跟公眾基本沒(méi)什么關(guān)系。一方面跟自己無(wú)關(guān)，另一方面跟自己有關(guān)的卻又說(shuō)了白說(shuō)（或者根本沒(méi)地方說(shuō)），如此一來(lái)立法怎么可能不遇冷呢？
應(yīng)該說(shuō)，開(kāi)門立法的初衷非常好，是一種非常具有社會(huì)正能量的價(jià)值取向，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)下去。要改變開(kāi)門立法遇冷的現(xiàn)狀，我覺(jué)得首要的一條是真正落實(shí)憲法賦予人大的作用和地位，讓人大真正成為最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，真正代表民意、表達(dá)民意、落實(shí)民意。如果做到這一點(diǎn)，開(kāi)門立法絕不會(huì)遇冷。
此外，盡管開(kāi)門立法的初衷很好，但在程序上、法理上其實(shí)還是存在很大問(wèn)題的。從程序上來(lái)說(shuō)，不管是律師還是市民抑或是專家，其實(shí)是不應(yīng)該直接向人大表達(dá)意見(jiàn)的，他們的意見(jiàn)應(yīng)該向人大代表反映，然后由代表將他們的意見(jiàn)帶到人大去，并落實(shí)到法律規(guī)章或公共政策的制定、修訂中去。在這樣一個(gè)程序中，律師也好市民也好專家也好，或其他任何人也好，其實(shí)都是同一個(gè)身份——選民，他們的意見(jiàn)只應(yīng)該反映給自己選出的代表，再由代表去表達(dá)、落實(shí)。只有依據(jù)這個(gè)程序，民意才能得到有效的表達(dá)，所謂有序政治參與也無(wú)外乎此。我們現(xiàn)在的問(wèn)題是人大不成其為人大、代表不成其為代表，所以才導(dǎo)致這種開(kāi)門立法遇冷的情況。
總之，開(kāi)門立法遇冷絕非偶然，它折射出的是我們的人大立法與社會(huì)公眾需求之間的巨大脫節(jié)、錯(cuò)位，這種情況必須要正視、重視了。
（作者為廣州市人大代表）
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