余甫功:新型城鎮(zhèn)化粵東西北振興發(fā)展的助推器
2013-9-11 來源：南方日報(bào)
城市化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，是一個(gè)國家和地區(qū)工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，從而使城市的發(fā)展加快和規(guī)模擴(kuò)大，可以直接拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)就業(yè)和擴(kuò)大消費(fèi)，由此，世界各國都把推動(dòng)城市化作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和改善民生的基本措施。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)之所以能夠保持30多年的持續(xù)快速增長，與城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展是分不開的，我省的珠三角地區(qū)同樣是借改革開放的東風(fēng)，在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的。
我省東西北地區(qū)發(fā)展緩慢，與這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展不給力有很大關(guān)系。2000年－2012年，全省的城鎮(zhèn)率從55%增長到67.4%，珠三角的城鎮(zhèn)化率由71.6%上升到83.4%，無論是珠三角還是全省，城鎮(zhèn)化率每年平均增長超過了1%，但我省粵西地區(qū)每年只增加不到0.1%，城鎮(zhèn)化滯后也影響了工業(yè)化的發(fā)展，2012年粵西和北部山區(qū)工業(yè)增加值占GDP比重分別僅為37%和36%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣東和全國的平均水平。因此，必須要把加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為促進(jìn)粵東西北振興發(fā)展的助推器。
影響粵東西北城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素
目前，影響粵東西北城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素有：一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城市建設(shè)投融資不暢。城市化不同于工業(yè)化，城市發(fā)展是需要投入的，包括提供城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理等，如果投入問題不解決，過度依賴土地財(cái)政，很容易導(dǎo)致土地城市化快于人口城市化，像目前國內(nèi)一些城市出現(xiàn)的攤大餅式城市擴(kuò)張，很容易異化為“房地產(chǎn)化”。二是城市規(guī)劃、建設(shè)的配套、協(xié)調(diào)不足，市級中心城市的規(guī)模小、對周邊的輻射力和影響力不夠，中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)跟不上，要素集聚功能不足。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，要素市場發(fā)展滯后，難以推動(dòng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和集聚。城鎮(zhèn)化的過程也是產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的過程，只有具備強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐能力，通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)資本、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素的集聚，才能增強(qiáng)城鎮(zhèn)的集聚和輻射能力；四是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的戶籍制度、土地制度等障礙有待破除。目前，我國城市化過程仍然存在不完全城市化問題，在城市常住人口中存在大量農(nóng)民工以及城市郊區(qū)通過村改居和農(nóng)轉(zhuǎn)非把大量農(nóng)村人口變成了名義的城市人口。一方面農(nóng)民工在公共服務(wù)等方面并沒有享有城市居民待遇，另一方面那些農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)村人口的生產(chǎn)、生活方式并沒有城鎮(zhèn)化。這給城市管理和社會(huì)穩(wěn)定帶來一些新的問題。
粵東西北加速新型城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)
因此，粵東西北加速新型城鎮(zhèn)化應(yīng)著力于以下幾個(gè)方面：
一是創(chuàng)新城市建設(shè)投融資體制機(jī)制。城市建設(shè)要有資金支撐，推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制創(chuàng)新，促進(jìn)城市資源、資產(chǎn)有效整合和合理流動(dòng)，增強(qiáng)城市建設(shè)要素的聚集力。城市基礎(chǔ)設(shè)施按性質(zhì)劃分，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施要逐步放開市場準(zhǔn)入，吸引更多的企業(yè)集團(tuán)、民間資金、海外資本等進(jìn)入；準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施如城市供水、供電、供氣等，應(yīng)推行特許經(jīng)營制度，通過財(cái)政補(bǔ)貼建立合理的投資回報(bào)機(jī)制和公平的市場運(yùn)行環(huán)境；非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施如路燈、公共綠地等，應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理，可探索由政府出資授權(quán)的城市建設(shè)投融資平臺(tái)公司投資、建設(shè)和管理，通過政府購買的形式來提供。拓寬城市建設(shè)融資渠道，在繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展銀行信貸等間接融資手段的同時(shí)，積極發(fā)展債券融資、票據(jù)融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、信托計(jì)劃和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金等直接融資手段，多渠道提高直接融資比重。
二是推進(jìn)粵東西北中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)。按照“三規(guī)合一”的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市空間布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，制定實(shí)施粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、粵西城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)汕潮揭同城化發(fā)展，積極培育茂湛都市區(qū)，積極培育韶關(guān)都市區(qū)，發(fā)揮中心節(jié)點(diǎn)城市輻射帶動(dòng)作用。堅(jiān)持新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改造相統(tǒng)一，集聚發(fā)展與組團(tuán)布局相協(xié)調(diào)，提升中心城區(qū)的承載力、競爭力和輻射帶動(dòng)力。
三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚與城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展。大力支持重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，構(gòu)建高水平的產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)。完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的配套建設(shè)，堅(jiān)持園區(qū)開發(fā)建設(shè)與當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)相銜接，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體發(fā)展新城區(qū)，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃納入各地城市規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、園區(qū)向城市集中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。
四是著力解決制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度問題。加快推進(jìn)戶籍制度改革，探索逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)，全面實(shí)施異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)積分制，加快異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)配套改革，鼓勵(lì)優(yōu)秀人才和投資置業(yè)人員入戶城鎮(zhèn)。改革土地管理制度，擴(kuò)大農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證范圍，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，引導(dǎo)發(fā)展轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等流轉(zhuǎn)方式，推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。推進(jìn)征地制度改革，縮小征地范圍，試行公益性征地按市場價(jià)補(bǔ)償辦法。加快宅基地的確權(quán)頒證工作，試行農(nóng)民宅基地有償取得、使用和流轉(zhuǎn)制度，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民宅基地及房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性收入。有條件的地方，可以探索“宅基地?fù)Q住房、農(nóng)用地承包權(quán)換社保”試點(diǎn)。
作者系中共廣東省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教授
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