廣東省社會組織發(fā)展報告
2015-6-4 來源：廣東省情調研網(wǎng)
社會組織在公共治理中的作用越來越明顯。黨的十八大明確將“加快形成政社分開、權責明確,、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”作為加強社會建設主要目標。作為社會組織發(fā)展的“先行地”,，廣東銳意改革、敢于突破,，社會組織建設雖在艱難中前行，但仍取得長足進展,。
一,、廣東省社會組織發(fā)展現(xiàn)狀
2012年，廣東社會組織的收獲之年,，社會組織數(shù)量規(guī)模持續(xù)擴大,，社會組織管理體制改革取得顯著成效，社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用越發(fā)彰顯,。
（一）社會組織數(shù)量呈“井噴式”增長,。
近幾年以來，廣東省社會組織的數(shù)量得到巨大提升,。截止2012年底,，各級民政部門登記注冊的社會組織34537個[1]，比2011年增加12.5%,；每萬人擁有社會組織數(shù)量為3.35個,，年均增長率達到16%[2]（見圖1），從業(yè)人員50萬多人,，關聯(lián)員工以數(shù)百萬計,。
圖1 廣東省社會組織發(fā)展趨勢圖（單位：個）
數(shù)據(jù)來源：2005～2007年數(shù)據(jù)來自《廣東省2007年民政事業(yè)統(tǒng)計公報》，2011年數(shù)據(jù)來自《2011年民政工作總結》,，2010年數(shù)據(jù)來自《廣東省民政事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》,，2012年數(shù)據(jù)來自廣東省統(tǒng)計局2012年統(tǒng)計公報。其余年份數(shù)據(jù)來源于中國社會組織網(wǎng),。
從新增登記趨勢來看,，2012年廣東省社會組織全年共新增登記4200個，年增長13.8%[3],。在省級層面,，省級社會組織新增登記數(shù)達到267個，比2011年增長56.1%（見圖2）。其中,，新增登記社會團體138個,，民辦非企業(yè)91個，基金會38個,。
圖2 省級社會組織年度新增登記發(fā)展趨勢圖（單位：個）
數(shù)據(jù)來源：廣東省社會組織管理局,。
按類型結構，2012年廣東共有社會團體15555個,、民辦非企業(yè)單位18648個,、基金會334個[4]，分別占比45%,、54%及1.0%（見圖3）,。其中廣東省企業(yè)基金會數(shù)量全國第一?！?012年廣東省基金會發(fā)展趨勢分析》報告顯示：目前全國共有400家企業(yè)基金會,，占全部基金會的14%。廣東省以76家企業(yè)基金會的總數(shù)量位居全國冠軍,，遠遠超出第二名北京的51家和浙江的48家,。
圖3 社會組織類型結構圖
數(shù)據(jù)來源：省民政廳公布數(shù)據(jù)。
按登記管理劃分,，省級社會組織共有1809個[5],，其余33681個為地方性社會組織（包括地市與市縣的社會組織）。省級社會組織類型結構以社會團體為最多,，占比高達63.1%,。社會團體中以學術性社團和專業(yè)性社團為主，分別有339個與262個,；行業(yè)性團體和聯(lián)合性團體較少,，僅有237個與192個。
按地域分布,，廣東社會組織在地域上的分布極不均衡,。每萬人擁有社會組織數(shù)最低的揭陽（1.36）與最高的珠海（8.42）相差巨大。區(qū)域間的差異也非常明顯,。排列在前10位的除汕頭與河源外均為珠江三角洲城市（見圖4）,。
圖4 2012年廣東省社會組織地市分布圖（單位：個）
數(shù)據(jù)來源：社會組織總數(shù)引自各地市民政局及社工委提供資料，萬人社會組織數(shù)由課題組根據(jù)第六次人口普查數(shù)計算得到,。制圖：課題組,。
（二）社會組織管理體制改革取得顯著成效
登記改革初見成效。放開登記門檻以后,，社會組織登記數(shù)量急劇上升,，從7月至年底,，全省新登記注冊的社會組織 1837個[6]。省級社會組織新增登記數(shù)也大幅上升,，其中社團登記量激增至每季度80個以上（見圖5）,。地市的情況也是如此。汕頭改革后社會組織數(shù)同比增長146%,。珠海,、汕頭、中山,、深圳,、佛山等地區(qū)放開管理后每萬人擁有社會組織數(shù)量分別達到8.42個、6.27個,、5.46個,、5.46家和4.93家（見圖4）。除了登記數(shù)提高以外,，審批登記流程也得以簡化提速,。如東莞頒布《社會組織登記注冊行政審批改革方案》，通過簡化登記程序,、提速審批流程，社會組織登記注冊審批由原來的60日縮短為20個工作日[7],。
圖5 省級社會組織季度新增登記發(fā)展趨勢圖（單位：個）
數(shù)據(jù)來源：廣東省社會組織管理局,。制圖：課題組。
注：圖中數(shù)據(jù)標記為社會組織與社會團體新增數(shù),。
“去行政化”與“去壟斷化”邁開步伐,。省社工委印發(fā)《深化社會組織體制改革工作方案》，省民政廳組織開展社會組織監(jiān)督管理專項檢查,，把社會組織“去行政化”專項整治作為今年的一項重點工作,，切實加以部署推動。各地從行業(yè)協(xié)會商會入手,，深入開展自查自糾,，對不符合要求的予以整改。珠海市在專項整治過程中,，邀請市人大代表,、政協(xié)委員及新聞媒體全程監(jiān)督，并將檢查結果向社會公布,，目前該市54個行業(yè)協(xié)會已基本達到要求,。中山市行業(yè)協(xié)會商會“去行政化”共辭退人員14名，全市60多個行業(yè)協(xié)會商會均實現(xiàn)了“五自四無”目標,。
構建樞紐型組織體系完成頂層設計,。12月,，《省社工委關于構建樞紐型組織體系的意見》（以下簡稱《意見》）出爐?！兑庖姟诽岢鼋M建聯(lián)合型,、服務型、項目型等樞紐型組織,，構建具有廣東特色的樞紐型組織體系目標,。《意見》對構建樞紐型組織體系的內涵進行了闡述,，提出“在發(fā)揮工會,、共青團、婦聯(lián)等人民團體聯(lián)系群眾的體制優(yōu)勢和人才優(yōu)勢的同時,，在競爭中培育發(fā)展一批樞紐型組織,，協(xié)同相關社會組織參與社會服務，形成既有競爭又有合作的社會組織服務管理體系”,。樞紐型組織將通過開展項目合作,、業(yè)務指導、人才培養(yǎng)等途徑,，帶動同類型,、同行業(yè)、同地域的社會組織參與社會建設,。同時,，《意見》要求各級財政提供一定數(shù)額的工作經(jīng)費，扶持樞紐型組織帶領其他社會組織共同發(fā)展,。
融資渠道與機制正在形成,。民間與官方的融資機制逐步落實，常態(tài)化的社會組織“輸血”機制正在形成,。一方面,，政府推出多項社會組織財政綜合配套政策，財政專項資助,、福利彩票資助與政府購買服務資助三種融資渠道正式確立,。2012年廣東省相繼出臺《省級培育發(fā)展社會組織專項資金競爭分配評審管理辦法》、《關于申報省福利彩票公益金資助社會組織公益慈善項目有關事項的通知》,、《政府向社會轉移職能工作方案》等多項方案,，為政府多層次、多渠道向社會組織“輸血”制定“游戲規(guī)則”,。另一方面,，民間融資渠道正在形成。如婦女公益項目“集思公益幸福廣東”——支持婦女計劃公布最終入選名單,。該計劃是廣東省人民政府與李嘉誠基金會共同出資兩千萬人民幣啟動的大型省級跨部門支持婦女創(chuàng)新公益計劃,。該計劃通過公眾投票的方式遴選88個項目予以1元～100萬元的資助,。
政府職能轉移和購買服務全面推進。2012年廣東出臺了一系列政府向社會組織轉移職能與購買服務的配套文件,?！墩蛏鐣M織購買服務暫行辦法》、《政府向社會組織轉移職能目錄》,、《政府向社會組織購買服務目錄》,、《具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務的社會組織》等文件的出臺，標志著政府向社會組織購買服務的制度框架基本確立,。2012年政府分三次共取消231項行政審批項目,，其中對公民、法人和其他社會組織相關從業(yè),、執(zhí)業(yè)資格,、資質類審批全部交由行業(yè)組織自律管理[8]；140項下放事項,、88項轉移事項中的大多數(shù)將由社會組織承接,，明確交給社會組織或事業(yè)單位的職能已有130余項[9]。各地市也紛紛推進政府職能轉移和購買服務,，如廣州啟動6家行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能的改革試點,。
培育扶持政策不斷創(chuàng)新。一是財政補貼資助,。2012年省財政和省民政廳共安排資金1.2億,，資助社會組織開展公益慈善、社會民生,、樞紐服務等項目，第一批510個社會組織獲得資助共計約1.05億元,，另有8個社會組織參與社會服務項目獲得中央財政資助[10],。二是建立政府扶持基金。2012年省級培育發(fā)展社會組織專項資金共向360家社會組織注資,，總額近億元[11],。三是建立孵化基地建設。廣州市社會組織培育基地已有10多家社會組織進駐,；東莞與深圳的社會組織孵化基地近期將投入使用,。四是探索拓寬社會組織參政議政渠道?；葜莘峙?名委員名額列入社會組織政協(xié)界別,；珠海市人大分配7名人大代表名額給社會組織[12]。
黨建“百日攻堅”成效顯著,。截至2012年11月底,，全省“兩新”組織黨組織覆蓋“百日攻堅行動”取得顯著成效,，黨組織覆蓋社會組織達1.9萬多家，覆蓋率從2011年底的23.0%提高至82%,，提高了59個百分點,。各地市也全力健全社會組織黨建網(wǎng)絡，通過在注冊登記同時同步組建黨組織,、同步開展黨的活動,，以黨建引領社會組織建設。目前有 58個市縣區(qū)建立了社會組織黨工委,，社會組織黨組織共6670個,，黨員44550名，實現(xiàn)應建盡建[13],。
（三）社會組織在社會發(fā)展中的作用越發(fā)彰顯
社會組織是現(xiàn)代社會管理的主體,，它們有效地彌補了政府和市場的缺陷，在完善市場機制,、推動社會和諧和促進社會公益發(fā)揮重要作用,。
彌補公共服務不足，滿足社會多樣化需求,。社會組織配合政府職能轉移,，承接一部分社會管理和公共服務職能，興辦了大量民辦教育,、醫(yī)療,、衛(wèi)生、社會福利,、體育等機構,，彌補公共服務的薄弱環(huán)節(jié)，擴大了服務供給,，使社會多樣化需求得到進一步滿足,。2012年有179家社會組織（其中社會團體137家，民辦非企業(yè)單位42家）獲得承接政府轉移服務的資格,；有5大類49小類262項服務納入政府購買范圍,。目前全省社會組織中，已有11%承接了政府轉移的職能,，9%有政府購買服務,。廣州安排2.6億元用于政府購買社會服務；深圳將福利彩票公益金作為向社會組織購買服務的“種子基金”,，拿出3500萬元對社會組織實行政府公共服務,；珠海政府向30個社會組織購買了55項服務[14]。
行業(yè)組織發(fā)展突飛猛進,，引領社會經(jīng)濟發(fā)展,。截至2012年10月25日,，我省已經(jīng)建立各類行業(yè)工會聯(lián)合會1215家，覆蓋企業(yè)1.94萬家,，覆蓋職工人數(shù)227萬人,，覆蓋工會會員人數(shù)175萬人[15]。很多的商會協(xié)會不僅成為了某一個群體,，某一個行業(yè)或者是一個產(chǎn)業(yè)的利益代言,，更是推動、引領社會經(jīng)濟的發(fā)展,，甚至說是戰(zhàn)略上的引領,。我省社會組織每年經(jīng)濟活動總量超過700億元，全省行業(yè)協(xié)會平均年招商引資約300次,、舉辦培訓班約1.2萬期,、提供咨詢服務1.6萬次、組團考察超過1000次,、舉辦或組織參展約1400次,、協(xié)調會員與消費者糾紛約1900起[16]。
公益性社會組織逐步壯大,，傳遞扶貧濟困慈善精神,。全省267家基金會凈資產(chǎn)47.45億元，捐贈收入15.31億元,，用于減貧濟困,、救災防害、安老撫幼,、扶弱助孤等公益活動支出7.9億元,。全省11260所民辦教育培訓機構，各類在校生368.7萬人,，擴大了學位供給,，緩解了學位緊缺狀況。全省民辦福利機構258家,，占全省福利機構總數(shù)的42.9%,；服務對象8284人,，占全省福利機構服務對象總數(shù)的31.6%[17],。
二、廣東省社會組織發(fā)展存在的問題分析
（一）存在問題,。
一是數(shù)量較少,、結構不優(yōu)、分布不均,。從數(shù)量來看,，世界發(fā)達國家和地區(qū)每萬人擁有社會組織一般超過50個,，如法國每萬人擁有社會組織數(shù)110個，日本是97個,，美國是52個,。發(fā)展中國家萬人擁有社會組織也超過10個，如巴西13個,、印度10個,。國內城市里，江蘇10.2個[18],，上海7個,、北京3.5個，廣東只有3.35個,，不到全國的平均值3.3個,。從類型來看，社會組織的類型以行業(yè)性社團,、學術性社團,、專業(yè)性社團居多，聯(lián)合性社團很少,，眾多迫切需要公益服務的弱勢群體缺少社會組織關注,，遇到困難時，可以求助的社會組織還十分有限,。從分布來看,，社會組織在大城市聚集，中小城市和農(nóng)村地區(qū)社會組織數(shù)量非常稀少,。
二是服務經(jīng)濟社會功能較弱,。社會組織大多只注重在內部開展業(yè)務培訓、咨詢服務,、信息交流,、會員聯(lián)誼等活動，而對政府,、行業(yè),、群眾的服務活動開展得很少。同時,，社會組織在創(chuàng)造 GDP,，帶動投資、促進消費,，創(chuàng)造社會資本,、促進經(jīng)濟增長，促進就業(yè)等方面貢獻率不高。從國際上看,，非營利部門的經(jīng)濟活動一般占到GDP的5%-10%,，吸納就業(yè)人數(shù)約占服務人口的10%，全國分別為0.3%和1.2%,，廣東則約為0.1%和0.7%,。可見,，社會組織的功能不足,，大大制約了其在社會經(jīng)濟發(fā)展中應發(fā)揮的作用。
三是自我發(fā)展定位不清晰,。對于自身發(fā)展定位,，很多社會組織認識比較模糊。在一項問卷調查中發(fā)現(xiàn),，只有17.2%定位為“獨立于政府的第三方”,，而高達46.3%的社會組織把自己定位為“政府的助手”，這也從一個側面說明不少社會組織缺乏市場意識,，不習慣從服務和市場中求生存,、謀發(fā)展，仍習慣于依賴政府以求得生存,。由此可見,，去社會組織行政化易，要去掉社會組織心中的行政化還很難,。特別是對于一些從政府主管部門衍生出來,，或是掛靠在政府機構下的，帶有強烈的政府色彩的社會組織來說,，更是樂于依賴政府以獲得生存空間,。
四是自我造血能力不足。資金短缺是我省社會組織發(fā)展的最大障礙,。國外社會組織的資金來源有四個渠道：民間捐贈,、服務收費、政府補貼和外國援助,。其中,，來自會費、收費活動和商業(yè)經(jīng)營的服務收費收入比例最高,。國內的情況則不同,，政府提供的財政撥款和補貼、會費是大部分社會組織的收入主要來源,。殘酷的現(xiàn)實是,，一方面社會組織過分依賴政府扶持和資助，另一方面政府的資助極為有限,，這種矛盾下社會組織的資金短缺更為凸顯,。
（二）原因分析。
造成社會組織這種狀況的原因是雙重的,，既有政府方面原因,，也有社會組織方面的原因。首先,，政府扶持和培育還不到位,。第一，地方政府不重視,，把屬于社會組織的職能和服務范疇作為自己的“利益范圍”緊抓不放,。政府對社會組織的扶持培育、監(jiān)督管理長期停留在口頭上,、文件里,、會議中。第二,，現(xiàn)行財稅優(yōu)惠政策難以惠及社會組織,。免稅收入只包括捐贈收入、政府補助收入,、會費,、不征稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息收入等，不包括政府購買服務獲得的收入,、經(jīng)營性收入和保值增值收入,。第三，購買公共服務機制不完善,。社會組織獲得購買項目難度大,。購買公共服務的設置條件高，新產(chǎn)生的小型社會組織缺乏機會,，生存困難,。一些服務機構競爭的不是實力，而是“關系”,，基于熟人關系的非制度化程序在政府與社會組織的合作中還部分存在,。
其次，社會組織自身發(fā)展存在不少問題,。第一,，半數(shù)社會組織只有短期考慮，沒有長期發(fā)展的戰(zhàn)略意圖,。省內一項調查顯示,，社會組織制定3年以上發(fā)展規(guī)劃的僅占50.0%，高達42.2%的組織沒有制定規(guī)劃。第二,，社會組織的人員規(guī)模偏小,，專業(yè)能力較薄弱?！耙蝗艘粫?、“幾人拼會”的現(xiàn)象不少。這種狀況使他們長期難以獲取必要的社會資源（如購買服務資格,、參與等級評估,、獲取職能轉移等），制約了能力提升和作用發(fā)揮,。第三,，社會組織提供的公共服務沒有充分滿足企業(yè)急需、民眾期盼,，如法律援助,、市場開拓、爭議仲裁,、服務社區(qū),、關注弱勢群體等，這也在一定程度上限制了社會組織的發(fā)展,。
三,、進一步推進我省社會組織發(fā)展的建議
（一）加強能力建設。
一是加快社會組織的去行政化步伐,。從治理的角度看,，政府和社會組織是分屬不同領域的治理主體，面臨著共同的治理目標,，而且具有一定的互補性,。因此，要明晰政府與社會組織的邊界,，逐步建立起“職責清晰,、定位準確、各司其職,、各負其責”的社會組織管理體制,。推進行業(yè)協(xié)會商會“去行政化”和“去壟斷化”改革，按照市場化,、民間化的原則,，明確行業(yè)協(xié)會商會的權利和義務，讓行業(yè)協(xié)會商會回歸民間,，真正成為具有獨立地位和權威的社會治理主體,。
二是促進社會組織規(guī)范有序運行,。健全規(guī)范社會組織的內部治理結構和內部治理機制，完善自律機制,，保證行業(yè)的規(guī)范有序運行,，不斷提高社會組織的自我管理水平和自我服務能力。社會組織要增加運作透明度,，主動接受外部監(jiān)督，強化自我約束,，提高誠信水平,。要建立信息共享模式，增加成員的相互溝通和交流,，減少信息不對稱,。
三是優(yōu)化人力資源配置，提升社會組織發(fā)展能力,。積極引進專業(yè)人才,，提高員工整體素質，并通過到企業(yè)掛職鍛煉和專門培訓等方式,，培養(yǎng)高質量的服務隊伍,。推進社會組織專職工作人員的職業(yè)化進程。完善專職工作人員的相應保障政策,，改善和提高專職工作人員的福利待遇,。
（二）突出培育重點。
一是抓好行業(yè)協(xié)會建設,，實現(xiàn)市場良好治理,。發(fā)達市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗表明，企業(yè)微觀管理,、行業(yè)中觀協(xié)調,、政府宏觀監(jiān)控的互相配合與共同作用，實現(xiàn)市場良好治理的重要保證,。有別于政府與其他市場主體,，社會組織作為中觀領域的治理主體，具有政府與私營部門無法比擬的獨特優(yōu)勢,，不但比政府更能清楚地了解行業(yè)的內部運作,，而且還能調動政府無法調動的資源，有利于低成本地挖掘長期潛藏在市場運行體系中的“潛規(guī)則”,，降低政府監(jiān)管的成本和減少監(jiān)管的盲點,。
二是扶持融合型社會組織，促進新老族群的社會和諧,。社會組織是流動人口參與經(jīng)濟社會生活的重要組織形式,，推動不同族群間的社會融合離不開社會組織的作用,。社會組織對流動人口具有很強的擴散輻射作用。流動人口活動的主場域是非公企業(yè)等經(jīng)濟組織（工作區(qū)）和基層社區(qū)（生活區(qū)）,?；钴S在這兩個場域的以非公企業(yè)為會員的商會和提供屬地化社會服務的社區(qū)組織能夠有效輻射影響企業(yè)與社區(qū)中的新廣東人。此外,，以地緣,、業(yè)緣關系成立的同鄉(xiāng)會、異地商會等流動人口自發(fā)成立的社會組織,，對新老族群的社會融合具有深層次的影響,。
（三）加強培育扶持。
一是落實扶持政策,。探索建立扶持社會組織發(fā)展專項資金和社會組織公益創(chuàng)投基金,，切實加大扶持力度。開展非營利組織免稅資格,、公益性捐贈稅前扣除資格認定,，保障社會組織依法享受稅收優(yōu)惠待遇。建立社會組織工作人員勞動用工制度,，完善人員流動聘用,、戶籍管理、檔案管理,、職稱評定,、福利保障、權益保障等具體政策措施,，創(chuàng)造留得住人才的良好環(huán)境,。拓寬社會組織參政議政渠道，適當增加各級黨代表,、人大代表,、政協(xié)委員中社會組織代表人士的比例。
二是完善政府購買服務制度,。根據(jù)實際需要,，擬訂政府向社會組織購買服務目錄，并明確每項服務的具體目標和服務細則,。開展社會組織等級評估,，按照公平、公正,、公開的原則,，通過競爭性方式選擇承接政府購買服務的社會組織。政府部門應加強對購買服務項目的監(jiān)督和績效評估,，及時了解購買服務項目的實施情況,，保證公共服務的質量,。
（廣東省社會科學院 黃彥瑜）
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[1] 廣東省民政廳廳《2012年民政工作總結》。
[2] 廣東省統(tǒng)計局《2012年廣東國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,。
[3] 2012年廣東省社會工作會議,。
[4] 廣東省民政廳廳《2012年民政工作總結》。
[5] 廣東省社會組織管理局公開資料,。
[6] 社會組織管理局2012年工作情況,。
[7] 東莞市《社會組織登記注冊行政審批改革方案》。
[8] 《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》及《廣東省行政審批制度改革事項目錄》,。
[9] 廣東省民政廳《廣東省社會組織改革發(fā)展情況》,。
[10] 廣東省民政廳《2012年廣東省民政工作總結》。
[11] 廣東省社會工作委員會《2012年廣東省社會建設季度分析報告》,。
[12] 廣東省民政廳《廣東省社會組織改革發(fā)展情況》,。
[13] 同上,。
[14] 《關于印發(fā)廣東省省本級社會組織承接政府職能轉移和購買服務目錄（第一批）的通知》,、《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》。
[15] 2012年11月7日,，《2014年底社會組織基本成立工會》,，《南方日報》。
[16] 廣東省民政廳《廣東省社會組織改革發(fā)展情況》,。
[17] 同上,。
[18] 國家民政部調研組《發(fā)揮社會組織積極作用助推民政轉型升級 促進經(jīng)濟社會發(fā)展——江蘇調研報告》。
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