法國應(yīng)急管理體制的特點(diǎn)
2015-9-7 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
法國與我國的行政管理體制有一定相似性，其在應(yīng)急管理體制方面的做法對(duì)我國有一定的借鑒參考作用。縱觀法國的應(yīng)急管理實(shí)踐，基本上形成了中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)政部門綜合管理、專業(yè)部門協(xié)同參與、事件處置分級(jí)響應(yīng)（省級(jí)以上中央垂管、基層市鎮(zhèn)屬地管理）的運(yùn)作體制。
主要應(yīng)急救援力量
法國擁有直接隸屬于內(nèi)政部公民保護(hù)和危機(jī)應(yīng)對(duì)總局管轄的國家應(yīng)急援助部隊(duì)。國家應(yīng)急援助部隊(duì)屬軍事力量，但歸內(nèi)政部管轄，約有近3000人的規(guī)模，分布在全國幾個(gè)大區(qū)的救援基地，應(yīng)急援助部隊(duì)下設(shè)若干民事保護(hù)大隊(duì)，負(fù)責(zé)不同區(qū)域的綜合應(yīng)急救援行動(dòng)。國家應(yīng)急援助部隊(duì)配備有應(yīng)急航空隊(duì)、礦山救援隊(duì)等專業(yè)力量以及確保后勤保障和交通運(yùn)輸?shù)妮o助力量。在每個(gè)國家應(yīng)急援助部隊(duì)的基地，均配備有一定數(shù)量的直升機(jī)，配合援助部隊(duì)開展各類急難險(xiǎn)重的救援任務(wù)。此外，國家應(yīng)急援助部隊(duì)還配備有一定數(shù)量的危化品及礦山救援專業(yè)人員，專門負(fù)責(zé)工礦企業(yè)重特大安全生產(chǎn)事故和危化品泄露等方面的應(yīng)急救援任務(wù)。
法國的消防隊(duì)伍構(gòu)成了突發(fā)事件應(yīng)急救援力量的主體，全國各地大約有各類消防員25.2萬名。消防隊(duì)伍在業(yè)務(wù)上接受內(nèi)政部公民保護(hù)與危機(jī)應(yīng)對(duì)總局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分為軍隊(duì)現(xiàn)役、職業(yè)和志愿三種。全國共有95個(gè)省級(jí)災(zāi)害救援指揮中心、3600個(gè)消防站，另設(shè)3個(gè)職業(yè)特勤救援支隊(duì)。法國消防隊(duì)伍除了負(fù)責(zé)常規(guī)的救火、應(yīng)急救援以外，還承擔(dān)急救的任務(wù)，這是法國消防較為顯著的一大特點(diǎn)。而在實(shí)際的應(yīng)急救援活動(dòng)中，火災(zāi)、應(yīng)急救援出警一般只占到20%，其余80%左右為急救出警。以巴黎消防局為例，除了三個(gè)救火和救援支隊(duì)作為主力（包括醫(yī)療救助）以外，還包括一支約650人的特勤支隊(duì)（其中包括核生化組等專業(yè)救援小組）、一支培訓(xùn)支隊(duì)和一個(gè)后勤支隊(duì)。這種綜合加專業(yè)的力量配備使得消防隊(duì)伍基本可以擔(dān)負(fù)起常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急救援工作。
從法國應(yīng)急救援力量建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，大力推進(jìn)應(yīng)急隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)是提升應(yīng)急救援水平的重要環(huán)節(jié)。按照“消化存量、優(yōu)化增量”的原則，積極探索消防武警就地轉(zhuǎn)業(yè)做法，同時(shí)按照適當(dāng)比例招聘職業(yè)消防員，加快推進(jìn)地震、地質(zhì)、礦山危化品、市政設(shè)施、衛(wèi)生等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)進(jìn)程，建立起布局均衡、專業(yè)合理、技能過硬的綜合和專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。同時(shí)，還要大力加強(qiáng)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)，積極鼓勵(lì)具有一定技能和時(shí)間保證的志愿者參與消防、地震、礦山危化品等專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，形成“現(xiàn)役-職業(yè)-志愿”應(yīng)急救援隊(duì)伍梯次結(jié)構(gòu)。
應(yīng)急管理的組織架構(gòu)
法國中央政府層面負(fù)責(zé)綜合應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)是內(nèi)政部下屬的公民保護(hù)與危機(jī)應(yīng)對(duì)總局，主要負(fù)責(zé)對(duì)各類自然災(zāi)害、工業(yè)及技術(shù)災(zāi)難等突發(fā)事件的應(yīng)急管理。其主要機(jī)構(gòu)包括消防處、應(yīng)急預(yù)案及危機(jī)管理處、全國應(yīng)急資源管理處三大部門，此外還設(shè)有直接對(duì)局長(zhǎng)負(fù)責(zé)的國際合作處，負(fù)責(zé)所有的應(yīng)急管理國際合作事宜。其中，消防處下設(shè)人事部和培訓(xùn)部，人事部負(fù)責(zé)全國消防力量的行政管理，培訓(xùn)部負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)消防人員的培訓(xùn)工作；應(yīng)急預(yù)案及危機(jī)管理處主要負(fù)責(zé)國家層面上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、國家級(jí)應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃編制與指導(dǎo)、重大危機(jī)的預(yù)警、處置、溝通及恢復(fù)等工作；國家應(yīng)急資源管理部門則主要是統(tǒng)管各類應(yīng)急救援隊(duì)以及救災(zāi)資源等物資的管理。
內(nèi)政部公民保護(hù)與危機(jī)應(yīng)對(duì)總局擁有自己的直屬救援力量，主要是在各類重特大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處置過程中，以中央政府名義派出開展應(yīng)急增援行動(dòng)。總局對(duì)國家級(jí)的應(yīng)急部隊(duì)及其他應(yīng)急救援力量行駛管轄權(quán)，可以在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各類應(yīng)急隊(duì)伍的調(diào)遣。公民保護(hù)與危機(jī)應(yīng)對(duì)總局下設(shè)全國應(yīng)急指揮中心（COG?IC），實(shí)行24小時(shí)運(yùn)行，平時(shí)主要負(fù)責(zé)對(duì)全國范圍內(nèi)突發(fā)事件情況及輿情信息的監(jiān)控、預(yù)警和分析，必要時(shí)可根據(jù)監(jiān)控分析情況向總局提出事件介入和處置決策建議，戰(zhàn)時(shí)則主要作為全國范圍內(nèi)重大突發(fā)事件和危機(jī)的處置決策指揮平臺(tái)。中心設(shè)有各相關(guān)部門的聯(lián)合指揮席位，視事件性質(zhì)啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，相關(guān)部門成員納入指揮部。一旦事件升級(jí)到需要總理府出面協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)時(shí)，COGIC則變?yōu)橹醒胝傊笓]部的輔助決策平臺(tái)。
在地方政府層面，法國的突發(fā)事件應(yīng)急管理分為市鎮(zhèn)級(jí)（相當(dāng)于我國的鎮(zhèn)，共約3.6萬個(gè)）、省級(jí)（95個(gè)）、防區(qū)級(jí)（7大防區(qū)）三個(gè)層級(jí)。不同層級(jí)在事件響應(yīng)時(shí)實(shí)行統(tǒng)一指揮：在市鎮(zhèn)層級(jí)，市鎮(zhèn)
長(zhǎng)（或省級(jí)專員公署派出人員）是指揮官，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件處置救援主要依靠當(dāng)?shù)叵谰仍α浚?dāng)?shù)蒯t(yī)療部門負(fù)責(zé)協(xié)助事件處置中的人員救治；而涉及社會(huì)安全方面的突發(fā)事件則主要依靠當(dāng)?shù)厥姓觳块T。
應(yīng)急管理的運(yùn)作模式
法國應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本模式是以屬地管理為主，市鎮(zhèn)一級(jí)構(gòu)成了突發(fā)事件救援的主體。一般意義上的常規(guī)突發(fā)事件，如火災(zāi)、交通事故、小范圍自然災(zāi)害等，主要在市鎮(zhèn)一級(jí)即處置完成。當(dāng)事態(tài)嚴(yán)重程度超出市鎮(zhèn)級(jí)響應(yīng)能力或者事態(tài)影響范圍擴(kuò)大至省級(jí)范圍時(shí)，指揮權(quán)則會(huì)上移至所在的省，省級(jí)如果仍然處置不了，則繼續(xù)上移至防區(qū)層級(jí)。在省和防區(qū)層級(jí)上，法國中央政府駐該地的行政長(zhǎng)員（防區(qū)專員及省級(jí)專員）是指揮官，省和防區(qū)的主要應(yīng)急救援力量是轄區(qū)內(nèi)的消防隊(duì)伍和警察隊(duì)伍，必要時(shí)周邊各省會(huì)在接到援助請(qǐng)求后派出支援力量，并接受當(dāng)?shù)匦姓L(zhǎng)官的統(tǒng)一指揮。
需要指出的是，當(dāng)發(fā)生社會(huì)安全類事件或者其他突發(fā)事件處置中涉及社會(huì)治安維護(hù)時(shí)，一般由各市鎮(zhèn)的市政警察在現(xiàn)場(chǎng)履行安全秩序的維護(hù)和處置工作。如果事態(tài)超出地方控制范圍，還可由內(nèi)政部國家警察局派出警員協(xié)助處置，情況再嚴(yán)重時(shí)甚至可以動(dòng)用國防部的憲兵隊(duì)伍。
在重大危機(jī)發(fā)生時(shí)，最高指揮權(quán)限可上升至國家層面，此時(shí)由中央政府設(shè)立的臨時(shí)部際聯(lián)席會(huì)議作為最高決策指揮機(jī)構(gòu)。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在內(nèi)政部公民保護(hù)與危機(jī)應(yīng)對(duì)總局的全國應(yīng)急指揮中心，與危機(jī)相關(guān)的內(nèi)閣部門如工業(yè)部、社會(huì)事務(wù)和衛(wèi)生部、交通部、生態(tài)能源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品和林業(yè)部等部門作為成員單位參與事件決策指揮。一般情況下，這些部門主要負(fù)責(zé)各自行業(yè)范圍內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急處置，一般只有當(dāng)事態(tài)超出部門應(yīng)對(duì)能力上升為跨行業(yè)、跨部門重大危機(jī)時(shí)，才啟動(dòng)部際聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，由多部門聯(lián)合應(yīng)對(duì)。例如，在2014年埃博拉疫情的防控過程中，由法國社會(huì)事務(wù)和衛(wèi)生部、內(nèi)政部、外交部共同牽頭啟動(dòng)聯(lián)合應(yīng)對(duì)機(jī)制，從源頭防控開始抓起，嚴(yán)格控制疫情從非洲國家傳入法國本土，同時(shí)指定了專門收治埃博拉病例的專業(yè)醫(yī)院，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)感染人員救治并實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)，最終實(shí)現(xiàn)了疫情的有效防控，未造成大范圍疫情傳播。（作者：曹海峰 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）
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