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　　2011年東日本大地震發(fā)生后，美國政府未雨綢繆，迅即對自身的應(yīng)急管理體系作了大幅改革，也被稱作“2011版”美國應(yīng)急管理改革。2011年3月30日，也就是東日本大地震發(fā)生19天后，美國總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)了《總統(tǒng)政策第8號指令》（以下簡稱PPD-8），該指令取代了《總統(tǒng)國土安全政策指令（HSPD-8）》，旨在應(yīng)對美國面臨的國內(nèi)綜合性國家安全問題。截至2014年7月30日，此次美國應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性調(diào)整工作已基本完成，其應(yīng)急管理體系的邏輯性、針對性、可控性顯著增強。

　　加強準(zhǔn)備工作成為應(yīng)急管理體系改革的基本工作導(dǎo)向。PPD-8對美國全國準(zhǔn)備目標(biāo)、全國準(zhǔn)備系統(tǒng)等做出了具體部署和安排，加強準(zhǔn)備工作成為應(yīng)急管理體系改革的基本導(dǎo)向，并有了明確要求和考核指標(biāo)。PPD-8要求國土安全部長在指令發(fā)布后的180天內(nèi)，應(yīng)該向總統(tǒng)遞交全國準(zhǔn)備目標(biāo)。從實際的執(zhí)行情況來看，美國國土安全部具體負責(zé)制訂的全國準(zhǔn)備目標(biāo)，不但需要考慮具體的威脅、脆弱性和風(fēng)險，而且要考慮區(qū)域特點，以及包括具體的、可衡量的和優(yōu)化的指標(biāo)來降低相關(guān)風(fēng)險。《全國準(zhǔn)備目標(biāo)》中明確界定了美國政府針對特定類型的、對美國國家安全有最大風(fēng)險的重特大突發(fā)事件所應(yīng)具備的核心能力。同時，強調(diào)了實現(xiàn)一個綜合的、多層次的、全國的準(zhǔn)備方法來優(yōu)化資源的使用；并指出，全國準(zhǔn)備目標(biāo)應(yīng)該結(jié)合國家安全戰(zhàn)略、總統(tǒng)政策指令等重要政策，為跨機構(gòu)應(yīng)急管理工作提供有力指導(dǎo)。另外，PPD-8要求國土安全部長在240天內(nèi)遞交全國準(zhǔn)備系統(tǒng)給總統(tǒng)。全國準(zhǔn)備系統(tǒng)是設(shè)計來幫助指導(dǎo)各層級、私人和非盈利部門與公眾建設(shè)和維持全國準(zhǔn)備目標(biāo)中列出的能力。全國準(zhǔn)備系統(tǒng)需要在規(guī)劃、指南、組織、裝備、訓(xùn)練和演練等具體領(lǐng)域，考慮建設(shè)和實現(xiàn)特定能力，它還規(guī)定了一種全國的方法來建設(shè)和維持準(zhǔn)備相關(guān)，并強調(diào)在管理過程中實現(xiàn)閉合式、累進式的提高。

　　推進核心能力建設(shè)是此次應(yīng)急管理體系改革的核心內(nèi)容。美國政府把“能力”作為建構(gòu)應(yīng)急管理體系的一個核心內(nèi)容，建設(shè)可以量化的“核心能力”。美國還把37項“目標(biāo)能力”進一步精簡為31項“核心能力”，其中包含計劃、公共信息和預(yù)警、協(xié)調(diào)等3項通用能力，還包含在預(yù)防、保護、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)等領(lǐng)域的具體能力：防范領(lǐng)域，包括取證與歸因，情報與信息共享，封鎖與中斷，監(jiān)控、搜索與偵測等；保護領(lǐng)域，包括進入控制和身份確認，網(wǎng)絡(luò)安全情報和信息共享、封鎖與中斷，物理保護措施，保護項目與活動的風(fēng)險管理，監(jiān)控、搜索和偵測，供應(yīng)鏈的完整和安全等；減緩領(lǐng)域，包括社區(qū)減災(zāi)，長期脆弱性減災(zāi)，風(fēng)險和抗逆力評估，威脅和危害確認等；響應(yīng)領(lǐng)域，包括關(guān)鍵交通，環(huán)境響應(yīng)，健康和安全，遺體處理服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，大規(guī)模人員照顧服務(wù)，大規(guī)模搜索和救援行動，現(xiàn)場安全和保護，操作溝通，公共和私人服務(wù)和資源，公共健康和醫(yī)療服務(wù)，情勢評估等；恢復(fù)領(lǐng)域，包括經(jīng)濟恢復(fù)，健康和社會服務(wù)，住房，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，自然和文化資源等。

　　重新審定、梳理和完善了規(guī)范性、指導(dǎo)性和支撐性的文件體系。一是制定完成了《全國準(zhǔn)備目標(biāo)》《全國準(zhǔn)備系統(tǒng)》兩份核心文件，明確界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途徑；二是重新審視了《全國響應(yīng)框架》，將其分解、充實并調(diào)整為《全國預(yù)防框架》《全國保護框架》《全國減緩框架》《全國響應(yīng)框架》《全國恢復(fù)框架》等5個框架，更加明確了公民、社區(qū)、民間機構(gòu)、地方政府、聯(lián)邦政府部門、總統(tǒng)等在這一領(lǐng)域的職責(zé)，界定了在該框架領(lǐng)域培育相關(guān)核心能力的要求；三是新制定了《跨機構(gòu)減緩計劃》《跨機構(gòu)響應(yīng)計劃》《跨機構(gòu)恢復(fù)框架》等文件，以促進跨機構(gòu)之間的合作和協(xié)調(diào)；四是出臺和更新了一批支撐性文件，進一步審查和完善了綜合準(zhǔn)備指南的一系列文件，比如，指導(dǎo)如何制作應(yīng)急預(yù)案的《綜合準(zhǔn)備指南101（2.0版本）》、指導(dǎo)如何開展風(fēng)險分析與評估的《綜合準(zhǔn)備指南201》、指導(dǎo)如何開展信息傳遞和資源整合的《綜合準(zhǔn)備指南502》等文件；五是對全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS）做了進一步完善和補充，在原有的《突發(fā)事件管理系統(tǒng)》（2008年12月版）的基礎(chǔ)上，2011年8月發(fā)布了《全國突發(fā)事件系統(tǒng)中的人員資質(zhì)指南》，2013年又發(fā)布了《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)情報（調(diào)查）功能導(dǎo)引及實戰(zhàn)操作指南》。
　　當(dāng)前，我國應(yīng)在深刻總結(jié)自身問題的基礎(chǔ)上，研究借鑒美國等國家應(yīng)急管理體系改革的經(jīng)驗，加強應(yīng)急管理的一體化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化建設(shè)。

　　樹立“一體化”的應(yīng)急管理建設(shè)目標(biāo)。一體化既是應(yīng)急體系規(guī)劃的重要思想，也是應(yīng)急體系建設(shè)的重要方向。加強應(yīng)急體系一體化建設(shè)是由我國應(yīng)急管理工作的性質(zhì)、特點、目標(biāo)和任務(wù)所決定的。應(yīng)急管理的系統(tǒng)性特點是加強應(yīng)急體系一體化建設(shè)的客觀需要和現(xiàn)實動力，目前，美國、日本和我國臺灣地區(qū)在災(zāi)害管理體系規(guī)劃（應(yīng)急管理體系規(guī)劃）中都非常注意運用“一體化”方法促進應(yīng)急體系建設(shè)；在應(yīng)急體系建設(shè)中應(yīng)兼顧“平戰(zhàn)結(jié)合、平災(zāi)結(jié)合”，逐步實現(xiàn)國家安全體系與應(yīng)急管理體系的兼容，這是應(yīng)急管理工作性質(zhì)和合理配置國家資源所決定的；充分考慮未來突發(fā)事件風(fēng)險，須將各類重特大突發(fā)事件風(fēng)險，以及當(dāng)前與未來風(fēng)險一體化考量，合理確定應(yīng)急體系的建設(shè)規(guī)模、重點和進度；基于當(dāng)前及未來一段時間我國經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，來考慮我國的應(yīng)急體系建設(shè)；公民、應(yīng)急管理工作人員、組織機構(gòu)的能力建設(shè)，都需要融入到應(yīng)急體系建設(shè)中，逐步解決應(yīng)急管理資源條塊分割、部門分割、行業(yè)部門急于自我發(fā)展、而對應(yīng)急管理體系整體考慮不足的問題。

　　把應(yīng)急管理制度建設(shè)作為一項戰(zhàn)略工程。研究加強我國突發(fā)事件管理系統(tǒng)的建設(shè)，既要加強應(yīng)急管理制度建設(shè)，又要注意發(fā)展應(yīng)急管理技術(shù)，逐步建立各應(yīng)急管理階段、各行業(yè)管理部門間、平災(zāi)、后方調(diào)度與現(xiàn)場指揮、軍地間全國一體化的應(yīng)急管理體系。應(yīng)以總體國家安全觀為指導(dǎo)，加強應(yīng)急管理體制的整體設(shè)計，建立或指定中央應(yīng)急管理的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強應(yīng)急管理體系的平災(zāi)結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合的制度設(shè)計，最大限度地整合和優(yōu)化利用應(yīng)急資源；研究設(shè)立“公民保護與應(yīng)急救援部”，研究逐步推進應(yīng)急力量的專業(yè)化和職業(yè)化，研究優(yōu)化和合并安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、人防、地震、公安消防、民政救災(zāi)、水上救援等有關(guān)機構(gòu)，構(gòu)建立體化、全天候、多災(zāi)種的應(yīng)急救援體系，重點加強公民保護、監(jiān)測預(yù)警、綜合救援服務(wù)、人民防空、志愿者隊伍救援指導(dǎo)等執(zhí)行和監(jiān)督職能；加強對應(yīng)急服務(wù)的研究，把應(yīng)急服務(wù)作為政府社會治理與公共服務(wù)的一項重要職能，促進基本應(yīng)急服務(wù)的均等化；建立國家重特大突發(fā)事件事后評估制度，以促進對預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與救援等環(huán)節(jié)的總結(jié)與回顧，也是對應(yīng)急指揮與調(diào)度、突發(fā)事件響應(yīng)效率和效能、關(guān)鍵決策、多部門協(xié)調(diào)與配合、資源整合與使用等重點工作的規(guī)范性梳理和評估；建立“戰(zhàn)略前視”制度，對未來20—50年可能影響國內(nèi)安全的人口、氣候變化、恐怖襲擊、核安全、信息安全等問題進行前瞻性、綜合性、權(quán)威性研究，為制定國家應(yīng)急管理相關(guān)政策提供有力支撐。

　　注重應(yīng)急準(zhǔn)備工作的系統(tǒng)研究和微觀設(shè)計。需把風(fēng)險分析與評估、預(yù)案制定、資源保障、培訓(xùn)與演練、總結(jié)改進、預(yù)案重新修訂作為“應(yīng)急準(zhǔn)備能力循環(huán)”中的有效鏈條，以真正促進政府應(yīng)急準(zhǔn)備工作的系統(tǒng)優(yōu)化：以科學(xué)的風(fēng)險分析與評估作為制定應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理準(zhǔn)備工作的前提和基礎(chǔ)；以有效實施和支撐應(yīng)急戰(zhàn)略、規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案為目標(biāo)來加強相應(yīng)的資源保障體系建設(shè)；以規(guī)范化、制度化的應(yīng)急管理培訓(xùn)工作，結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對的實際工作，來測試應(yīng)急預(yù)案；系統(tǒng)總結(jié)和分析應(yīng)急演練、實際的突發(fā)事件應(yīng)對中出現(xiàn)的各類問題，作為改進和重新修訂應(yīng)急預(yù)案和資源評量的科學(xué)依據(jù)；加快建立重特大突發(fā)事件戰(zhàn)評制度，科學(xué)、快速總結(jié)重特大突發(fā)事件中的教訓(xùn)和經(jīng)驗；加強應(yīng)急管理隊伍的資質(zhì)和資格建設(shè)；加快研發(fā)突發(fā)事件風(fēng)險分析和評估、脆弱性分析等技術(shù)工具，確保各地、各部門、各領(lǐng)域應(yīng)急管理工作的有效開展。（作者：游志斌 來源：學(xué)習(xí)時報）