第三方評(píng)估不能僅是一種衡量工具
2016-1-6 來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
良法美策,，貴在執(zhí)行,。政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)依賴于有效的執(zhí)行,。近年來(lái),，中央三令五申要打通政策執(zhí)行的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”,，這固然反映了中央對(duì)抓落實(shí)的高度重視,，也從一個(gè)側(cè)面表明，我們的政策在推進(jìn)落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都遭遇到或大或小的“執(zhí)行難”的困境,。
為切實(shí)推動(dòng)政策落地,，在2014年5月30日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,，國(guó)務(wù)院決定派出督查組,，對(duì)已出臺(tái)政策措施的落實(shí)情況開展全面督查。應(yīng)該說(shuō),，國(guó)務(wù)院派出督查組督查地方落實(shí)中央政策的情況,，并不是什么新鮮事。早在1998年,，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議上說(shuō)：“我到國(guó)務(wù)院工作八個(gè)年頭了……我八年來(lái)的體會(huì),，就是要辦一件事，不開八次,、十次會(huì)議就沒(méi)法落實(shí),。如果發(fā)一個(gè)文件，能兌現(xiàn)20％就算成功了,，不檢查落實(shí)根本不行,。”為了防止好政策走樣變形打折扣,，國(guó)務(wù)院就以督查組的形式念起了“檢查落實(shí)”的緊箍咒,。
現(xiàn)代政府作為一種龐大的組織體系，縱向?qū)蛹?jí)間具有天然的“信息不對(duì)稱”的特點(diǎn),。長(zhǎng)久以來(lái),，我國(guó)政務(wù)信息依賴于政府系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報(bào)告機(jī)制，這就使得下級(jí)政府在信息虛報(bào)上“有機(jī)可乘”,。上級(jí)政府的困境由此產(chǎn)生：一方面,，上級(jí)政策的惠民效果取決于下級(jí)政府能否有效落實(shí)；另一方面,，受制于“信息不對(duì)稱”,，上級(jí)政府難以準(zhǔn)確地掌握下級(jí)政府落實(shí)政策的真實(shí)情況。
國(guó)務(wù)院向地方派出督查組,，不僅傳遞了一種中央高度重視地方是否抓落實(shí)的信息,，也是一種以支付高昂信息搜尋成本的方式來(lái)評(píng)估政策落實(shí)情況的手段。但此次國(guó)務(wù)院督查之所以令人眼前一亮,，就是在自查的基礎(chǔ)上引入第三方評(píng)估,，以期為政策落地增添一股原動(dòng)力。
第三方評(píng)估之所以引人關(guān)注,，是因?yàn)樗谠u(píng)估過(guò)程中較好地彰顯了其獨(dú)立性與專業(yè)性的優(yōu)勢(shì),。第三方評(píng)估獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)在它與被評(píng)估對(duì)象沒(méi)有交集，能有效規(guī)避政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”而帶來(lái)的弊端,。初步的實(shí)踐表明,，作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，此次第三方評(píng)估,，的確發(fā)現(xiàn)了一些“政府內(nèi)部監(jiān)督碰觸不到,、不敢公開的問(wèn)題”，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掌握了“豐富真實(shí),、原汁原味的第一手情況”,。
作為與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和公眾監(jiān)督相并列的一種專業(yè)性監(jiān)督,，第三方評(píng)估專業(yè)性的優(yōu)勢(shì),，體現(xiàn)在它顯著提高了評(píng)估結(jié)果的客觀性與科學(xué)性。評(píng)估是項(xiàng)技術(shù)活,，無(wú)論是構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系,，確立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，還是確定評(píng)估實(shí)施方案,，都具有很高的專業(yè)技術(shù)含量,。
任何評(píng)估，都不可避免地要回答如下幾個(gè)問(wèn)題：評(píng)估什么,？誰(shuí)來(lái)評(píng)估,？怎樣評(píng)估？為何評(píng)估,？第三方評(píng)估較好地回答了前面三個(gè)問(wèn)題,，即外部評(píng)估者——相對(duì)于作為政策制定者的中央和作為政策執(zhí)行者的地方而言的第三方力量，如研究機(jī)構(gòu),、傳播媒體,、利益集團(tuán)和社會(huì)公眾等——依靠更加獨(dú)立和專業(yè)的手段，對(duì)地方落實(shí)中央政策的績(jī)效狀況進(jìn)行評(píng)判,。
此次第三方評(píng)估的效果無(wú)疑是顯著的,，讓政策制定者“聽到了平常聽不到的情況，看到了平?？床坏降膯?wèn)題”,。更為重要的是，作為公共政策的利益相關(guān)者,，社會(huì)公眾或其社團(tuán)組織如能成為政府績(jī)效的評(píng)價(jià)主體,，不僅是實(shí)現(xiàn)公眾參與的一個(gè)重要途徑，更有助于推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化,。從這個(gè)意義上講,，國(guó)務(wù)院在督查工作中引入第三方評(píng)估,，其所彰顯的開放和接受監(jiān)督的姿態(tài)，及將其視為推進(jìn)治理方式變革的一種創(chuàng)新路徑的眼光,，其象征性意義再怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò),。
在引入第三方評(píng)估之前，績(jī)效信息是否真實(shí)可信,，不取決于收集信息的一方,，而取決于提供信息的一方。第三方評(píng)估的引入,，較好地解決了這個(gè)問(wèn)題,。但是,，作為一種外部評(píng)估,，第三方評(píng)估縱使具有明顯的象征意蘊(yùn)，但它只是手段,，不是目的,，它能搜尋到地方政府的績(jī)效信息，但無(wú)法回答作為價(jià)值判斷的“為何評(píng)估”的問(wèn)題,。因?yàn)榧词沟谌阶鞒隽丝陀^,、專業(yè)與中立的評(píng)估報(bào)告，地方政府會(huì)不會(huì),、能不能重視評(píng)估報(bào)告,，已經(jīng)不取決于第三方評(píng)估者了，而取決于使用評(píng)估結(jié)果的政策制定者,，取決于政策制定者為何評(píng)估,。
推行第三方評(píng)估的最大考驗(yàn)，在于評(píng)估結(jié)果能否得到有效的運(yùn)用,。如果評(píng)估結(jié)果得不到有效運(yùn)用,，引入第四方、第五方評(píng)估也無(wú)濟(jì)于事,。第三方評(píng)估的“結(jié)果”本身對(duì)被評(píng)估對(duì)象并不具有必然的約束力,，除非評(píng)估發(fā)起者把這個(gè)“結(jié)果”加以有效運(yùn)用，即和問(wèn)責(zé)機(jī)制,、干部考核等直接掛鉤,，它才可能最大限度地解決職責(zé)不清、推諉扯皮,、工作不落實(shí)等問(wèn)題,，否則，民間種種“一評(píng)了之”“流于形式”“為評(píng)估而評(píng)估”“為政績(jī)而評(píng)估”的質(zhì)疑之聲就會(huì)不絕于耳,。如民間所擔(dān)憂的那樣：“如果第三方評(píng)估監(jiān)督出很多問(wèn)題,，但是如果找出來(lái)的問(wèn)題既不能和問(wèn)責(zé)相聯(lián)系,，提出的建議也沒(méi)有有效渠道落實(shí)，那么這樣毫無(wú)存在感的第三方評(píng)估就和實(shí)際上的圍觀群眾無(wú)異,，淪為了一件政策擺件甚至‘花瓶’,。”有鑒于此,，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“決不能讓第三方評(píng)估報(bào)告‘束之高閣’”,，相關(guān)部門要高度重視評(píng)估報(bào)告，對(duì)問(wèn)題即知即改,，對(duì)專業(yè)改進(jìn)意見(jiàn)認(rèn)真研究,，用立行立改的實(shí)際行動(dòng)來(lái)推動(dòng)政策落實(shí)。
要言之,，如果不涉及“為何評(píng)估”的問(wèn)題,，第三方評(píng)估就會(huì)永遠(yuǎn)停留于一種政府績(jī)效衡量工具，而無(wú)法上升到政府戰(zhàn)略治理工具的層面,。這就需要我們以第三方評(píng)估為契機(jī),，著眼于政府治理方式創(chuàng)新，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變,，助推一種以政府績(jī)效評(píng)估為核心的新的治理范式的形成,。這種新的治理范式，不靠說(shuō)狠話來(lái)“敲打”評(píng)估對(duì)象,，不靠念緊箍咒式的督辦督查,，而強(qiáng)調(diào)化戰(zhàn)略為行動(dòng)，化上級(jí)意志為制度約束,，化突擊檢查為常態(tài)規(guī)范,，化政府導(dǎo)向?yàn)楣妼?dǎo)向，化過(guò)程控制為結(jié)果導(dǎo)向,，從而提升政府治理能力,，更好地滿足公眾對(duì)政府的期盼。（作者：顏昌武 來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）
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