破解基層治理現(xiàn)代化的三個困境
2016-2-22 來源：學(xué)習(xí)時報
作為國家治理現(xiàn)代化的底層微觀設(shè)計，基層的治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化具有重要的基礎(chǔ)性支撐作用，直接影響著國家治理現(xiàn)代化的整體績效,。但從近兩年我國全面深化改革進(jìn)程的實踐不難看出,，中央層面的治理已具有較為明顯的現(xiàn)代化取向，具體包括頂層設(shè)計系統(tǒng)化,、重點領(lǐng)域制度化和權(quán)責(zé)規(guī)范清晰化等，但在基層治理層面由于種種原因卻仍處于一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的階段，不少基層政府仍然沿用傳統(tǒng)管理思維和方式來應(yīng)對基層經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化所帶來的挑戰(zhàn)和壓力,，不能從治理理念以及體制機制上做出變革，甚至表現(xiàn)出某種程度上強化傳統(tǒng)治理模式的態(tài)勢,。當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的相對滯后,，既弱化了中央層面治理現(xiàn)代化改革的整體績效，也制約了地方社會發(fā)展和地方善治的實現(xiàn),。
三個主要困境
基層治理現(xiàn)代化,，其實質(zhì)就是要使基層治理體系和基層政府治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，有效解決各類現(xiàn)實問題從而推進(jìn)基層社會的全面和諧發(fā)展,。從當(dāng)前基層社會所面臨的問題和基層政府治理實踐來看,，三個方面的困境制約了基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。
價值困境,，表現(xiàn)為既有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下的被動式治理問題,。基層治理變革,，首先需要回答“為了誰”的問題,。但在現(xiàn)有的壓力型體制之下，自上而下的任務(wù)分解和考核擠壓了基層政府本應(yīng)履行的社會責(zé)任,，基層政府不得不將大量精力和資源用來應(yīng)對上級下派的各種事務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟之中,。同時，基層政府作為國家政權(quán)在基層社會施行的代理人,，往往成為民眾利益訴求的最直接對象和民眾不滿情緒的最主要發(fā)泄對象,。因此,，當(dāng)前基層政府呈現(xiàn)出明顯的被動式治理特征，一方面,，基層治理首要的是必須完成各類自上而下的任務(wù)安排,，另一方面，也需要化解自下而上的各類問題訴求以回應(yīng)上級對“穩(wěn)定”的考核,。在這種任務(wù)導(dǎo)向的被動式治理中,，現(xiàn)代的治理理念與方式均成為一種純粹策略性的工具選擇，其治理變革缺乏自身的動力機制和外在的保障機制,，這無疑與治理現(xiàn)代化的要求背道而馳,。
主體困境，即不同主體間的能力差異以及政府主導(dǎo)與社會參與的非均衡問題,。治理主體多元化是治理現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征和重要價值所在,。但在如何面對不斷成長的社會力量和不斷增多的參與訴求上，一些基層政府明顯能力準(zhǔn)備不足,，治理方式上重管制輕協(xié)調(diào),、重堵輕疏的現(xiàn)象仍然普遍存在。而囿于長期參與實踐的缺失和公民文化發(fā)展的相對滯后,，在基層治理中公民的民主素質(zhì)和參與能力也成為制約多元主體合作治理的重要因素,。主體困境的另一重要表現(xiàn)形式則是政府主導(dǎo)下的“選擇性參與”問題，即社會參與的范圍,、廣度和深度,，很大程度上由基層政府選擇和掌控，在一些非重大事項上政府往往樂意大力動員社會參與,，而在一些涉及地方重大利益分配，特別是有可能涉及官民矛盾沖突的決策事項中,，社會的參與往往是不足的,，從而難以真正形成多元合作的基層治理格局。由此導(dǎo)致許多基層實踐創(chuàng)新案例在受到學(xué)界褒揚和賦予民主價值之時,，也被部分學(xué)者毫不客氣地斥之為“民主秀”,。
效力困境，人治似乎比法治更“有效”,。法治化是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求,，但在問題導(dǎo)向的基層治理實踐中，依法治理的有效性往往面臨著諸多挑戰(zhàn),。當(dāng)前,，很多基層政府一方面苦于應(yīng)對愈發(fā)增多的基層社會沖突，另一方面卻又將法治視作不能承受之重,?！坝蟹ň蜎]法,，沒法就有法”“擺平就是水平”的“人治”思維和行為仍然普遍存在。在基層治理實踐中,，一些基層領(lǐng)導(dǎo)的個人素質(zhì)和能力構(gòu)成了其人格化權(quán)威的基礎(chǔ),，權(quán)力的監(jiān)督和制約機制軟化，法治權(quán)威弱化,。特別是針對一些棘手的矛盾事件,，一些地方政府為了維護(hù)“剛性穩(wěn)定”，往往采用權(quán)力壓制或者無原則賠償以息事寧人的方式,，能夠在短時間內(nèi)“高效”地處理社會矛盾,，卻無法有效確立法治的權(quán)威性并將社會矛盾納入制度化渠道，必然增加了基層社會治理和利益博弈的不確定性,。
化解困境的可行之路
推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的過程中,，其制度化、民主化和法治化的現(xiàn)代治理價值目標(biāo)的實現(xiàn),，必須根據(jù)基層治理固有的實踐性和多樣性特征做出適應(yīng)性變革,。
經(jīng)由標(biāo)準(zhǔn)化走向制度化，規(guī)范基層政府的權(quán)責(zé)邊界和治理規(guī)程,?；鶎又卫碇贫然暮诵模谟诨鶎诱畽?quán)責(zé)和行為的規(guī)范問題,。通過將基層治理主體和治理行為逐步納入標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范體系,，通過明確不同治理主體的地位、治理流程,、互動過程等進(jìn)行細(xì)化規(guī)范,，對基層公共事務(wù)“由誰做”“怎么做”“做到什么程度”“達(dá)到什么結(jié)果”等作出明確、具體,、可操作的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定,，是實現(xiàn)基層治理制度化的有效途徑。具體說來包括三方面內(nèi)容：一是通過設(shè)立權(quán)力正面清單和負(fù)面清單的形式,，明確基層政府和多元社會主體的權(quán)力及權(quán)利邊界,；二是改革現(xiàn)行的信訪等考核和任務(wù)分解機制，更加重視基層政府權(quán)力運行的規(guī)范性和依法治理的能力,，不唯結(jié)果論英雄,，防止權(quán)威和社會脫節(jié)乃至對立；三是治理過程的規(guī)范化,，制定和實施適用于基層公共事務(wù)合作治理的流程體系,，使基層治理的目標(biāo)、過程和結(jié)果清晰明確，使工作責(zé)任可跟蹤,、可追溯,。
經(jīng)由透明化走向民主化，建立健全基層公共事務(wù)信息共享機制,。有研究表明,，能否獲取相關(guān)信息是決定基層治理中誰能夠參與公共政策和政策執(zhí)行過程的關(guān)鍵影響因素。信息與民主發(fā)展聯(lián)系在一起,，就是因為透明化的信息獲取既能夠確?；鶎用癖姷穆曇裟軌蝽樌匕l(fā)出來，更重要的是能夠有效防止基層政府利用信息優(yōu)勢來獨享決策制定權(quán)和權(quán)力濫用,。為此,，只有建立使基層公共事務(wù)治理過程透明化的信息共享機制，才能有效解決當(dāng)前基層治理中多元社會主體參與的廣度深度和有效性問題,。國務(wù)院2015年發(fā)布《大數(shù)據(jù)行動綱要》中也要求政府充分運用現(xiàn)代信息技術(shù),，在5年內(nèi)實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放。當(dāng)然,，信息的獲取只是公民參與基層治理的重要第一步,，在獲取相關(guān)信息之后，問題就變?yōu)槿绾卫眠@些信息去提高公共事務(wù)治理程序和政府權(quán)力運行的公正性和責(zé)任性,。當(dāng)公民對政府的運行過程進(jìn)行全面的審視和監(jiān)督時,，其作為縱向的行動者實際上扮演了橫向的政府間權(quán)力監(jiān)督與制約職能，從某種程度上說,，這無疑是一種新的基層民主治理的實現(xiàn)方式,。
經(jīng)由協(xié)商化走向法治化，在參與和互動的過程中確立規(guī)則的權(quán)威性和認(rèn)同度,?；鶎又卫淼姆ㄖ位鋵嵸|(zhì)是多元社會主體對公共事務(wù)治理規(guī)則的普遍認(rèn)同和遵從,。但法治規(guī)則如何由被動的服從走向主動的維護(hù),，是法治是否具有權(quán)威和能否獲取認(rèn)同的關(guān)鍵所在，這在基層社會矛盾的化解中尤其如此,。良好的協(xié)商互動機制，能夠從兩個方面夯實基層治理的法治基礎(chǔ)：一是它的規(guī)范性與程序性,；二是它所確立的理性規(guī)則能夠帶來實實在在的多元利益主體間的大體利益均衡,。為此，需要采用協(xié)商化的多元社會主體互動機制,，充分發(fā)揮人民團(tuán)體,、群眾組織、社會組織的優(yōu)勢，吸引,、凝聚各方力量,，以村（居）規(guī)民約的民主制定和執(zhí)行為載體，逐步引導(dǎo)群眾參與社會矛盾博弈規(guī)則的確立,，加強群眾的責(zé)任意識和規(guī)則意識,，構(gòu)建超越利益固化模式的開放式和低成本的博弈機制，從而不斷提高基層治理規(guī)則的權(quán)威性和實踐效力,。（作者：吳興智 來源：學(xué)習(xí)時報）
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