美國食藥安全立體式懲罰體系
2016-4-7 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
近段時(shí)間，食品藥品安全再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。繼央視“3·15”晚會(huì)曝光“餓了么”餐飲平臺(tái)多個(gè)入駐商家無證無照經(jīng)營(yíng)后，令人震驚的非法疫苗事件又橫空出世。人們不禁要問，為什么在中央高度重視下食品藥品安全問題依然屢禁不止？發(fā)達(dá)國家的長(zhǎng)期實(shí)踐表明，食品藥品安全沒有“零風(fēng)險(xiǎn)”，但對(duì)問題必須“零容忍”。本文從行政處罰、社會(huì)懲戒和刑事責(zé)任三個(gè)方面，著重介紹美國食品藥品安全立體式懲罰體系。
多樣的行政處罰
“重典治亂”的關(guān)鍵不在于處罰額度高低，而是通過科學(xué)全面的制度設(shè)計(jì)讓每個(gè)違法者都受到追究。假如法律難以落到實(shí)處，就會(huì)帶來犯之者眾、罰之者寡的結(jié)局。發(fā)達(dá)國家充分認(rèn)識(shí)到違法必究比執(zhí)法必嚴(yán)更重要，設(shè)計(jì)了嚴(yán)密的行政處罰網(wǎng)絡(luò)，這其中以食品召回制度和藥品行業(yè)禁入制度最為經(jīng)典。
一是多層級(jí)食品召回制度（Recall）。2011年美國國會(huì)通過《食品安全現(xiàn)代化法案》，規(guī)定食品生產(chǎn)商、進(jìn)口商或經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品存在可能危害消費(fèi)者健康和安全的缺陷時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法向監(jiān)管部門報(bào)告并及時(shí)通知消費(fèi)者。同時(shí)從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中召回問題食品，采取更換、賠償?shù)妊a(bǔ)救措施，以消除缺陷產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)。美國的食品召回制度是一項(xiàng)預(yù)防性行政處罰，共分為三級(jí)：第一級(jí)是最嚴(yán)重的，消費(fèi)者一旦食用此類產(chǎn)品將肯定危害身體健康甚至導(dǎo)致死亡；第二級(jí)是危害較輕的，消費(fèi)者食用后可能不利于身體健康；第三級(jí)是消費(fèi)者食用后一般不會(huì)引起危害健康的后果，比如貼錯(cuò)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)未能充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等。食品召回級(jí)別不同，召回的規(guī)模和范圍也不一樣，可以在批發(fā)層、分銷層（學(xué)校、酒店和餐館）、零售層，當(dāng)然也可能在消費(fèi)者層。由于召回層次越高則經(jīng)濟(jì)損失越大，企業(yè)通常會(huì)及早主動(dòng)召回產(chǎn)品，這一制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋。
二是持久的藥品行業(yè)禁入制度（Debarment）。1989年，美國司法部門發(fā)現(xiàn)某藥廠在藥品注冊(cè)申請(qǐng)過程中賄賂食品和藥物管理局（FDA）官員，導(dǎo)致大量不合格藥品進(jìn)入市場(chǎng)。于是國會(huì)在1992年通過法案授予FDA從業(yè)禁止權(quán)，將任何利用不正當(dāng)手段批準(zhǔn)或取得藥品注冊(cè)的政府官員、企業(yè)及個(gè)人納入“黑名單”，禁止其從事任何與醫(yī)藥有關(guān)的商業(yè)活動(dòng)。上述名單被公布在FDA官方網(wǎng)站上，供公眾隨時(shí)查詢。對(duì)于專業(yè)人士而言，禁業(yè)令意味著其無法再受雇于任何藥品企業(yè)，甚至不能在藥企的餐廳打工。如果犯罪情節(jié)嚴(yán)重，這樣的禁止可以是永久性的，其帶來的威懾甚至比有期徒刑還要大。法案通過后，所有藥廠在藥品注冊(cè)申請(qǐng)中都要首先聲明沒有雇傭任何背負(fù)禁業(yè)令的企業(yè)或個(gè)人參與研發(fā)過程，否則將被處以高達(dá)100萬美元的行政處罰。可見禁業(yè)令的最終目的不在于罰款，而是確保那些有犯罪前科的人在藥品注冊(cè)審批中永遠(yuǎn)消失。
代價(jià)高昂的社會(huì)懲戒
在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)懲戒往往比行政處罰更具威懾力。因此發(fā)達(dá)國家在食品藥品安全治理中改變了單一行政處罰責(zé)任機(jī)制，鼓勵(lì)消費(fèi)者積極維護(hù)自身權(quán)益，讓不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)更多聲譽(yù)代價(jià)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。其中典型的社會(huì)懲戒機(jī)制是集團(tuán)訴訟和懲罰性賠償。
一是集團(tuán)訴訟（Class Action）。即一個(gè)或數(shù)個(gè)代表人為了不特定多數(shù)人的共同利益提起訴訟。法院所作判決不僅對(duì)直接參與訴訟的原被告具有約束力，而且對(duì)沒有參與訴訟的主體甚至那些沒有預(yù)料到損害發(fā)生的主體同樣具有適用效力。對(duì)單個(gè)消費(fèi)者而言，集團(tuán)訴訟可以幫助其獲得與強(qiáng)勢(shì)企業(yè)對(duì)等博弈的機(jī)會(huì)。動(dòng)輒數(shù)十億美元的賠償金讓企業(yè)承擔(dān)巨大違法代價(jià)，從而倒逼其強(qiáng)化自律。集團(tuán)訴訟的經(jīng)典案例是“萬絡(luò)”事件。“萬絡(luò)”是美國默克制藥公司研發(fā)的關(guān)節(jié)炎鎮(zhèn)痛新藥，自1999年投放市場(chǎng)后，全球服用過此藥的患者數(shù)以億計(jì)，但嚴(yán)重不良反應(yīng)事件頻發(fā)。2005年一名患者服用“萬絡(luò)”后突發(fā)心臟病猝死，其遺孀以此提起集團(tuán)訴訟，將默克公司告上法庭，法庭判決默克公司支付高達(dá)2.534億美元的賠償金。后來參與訴訟者不斷增多，經(jīng)過多年拉鋸戰(zhàn)，默克公司于2007年11月19日最終宣布支付48.5億美元賠償金，結(jié)束全美近5萬宗與“萬絡(luò)”有關(guān)的集團(tuán)訴訟。
二是懲罰性賠償（Punitive Damage）。這是發(fā)達(dá)國家利用利益制衡機(jī)制保障食品藥品安全的另一成熟經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為人不能從他人的損害行為中獲益，懲罰性賠償制度改變了這一原則，主張除了要對(duì)受害人的損失給予補(bǔ)償，更要對(duì)欺詐等嚴(yán)重侵權(quán)行為進(jìn)行懲罰與制裁。其目的在于通過高額賠償剝奪侵權(quán)人獲得的所有不法利益，使其得不償失甚至傾家蕩產(chǎn)，這樣才能從根本上斷絕其實(shí)施侵權(quán)行為的意愿，還可以警示他人。這方面的例子舉不勝舉。如根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部調(diào)查，全美每年大約會(huì)扔掉價(jià)值910億美元的食物，其中很大一部分是由于過了保質(zhì)期。也許有人好奇會(huì)不會(huì)有商家銷售過期食品，事實(shí)上美國歷史上也曾廣泛出現(xiàn)過這類情況，結(jié)果商家被舉報(bào)并受到懲罰性重罰，而且顧客越來越少，最后只得關(guān)門。現(xiàn)在已經(jīng)極少有商家為了蠅頭小利敢于鋌而走險(xiǎn)。
嚴(yán)厲的刑事責(zé)任
現(xiàn)代社會(huì)食品藥品安全問題極為復(fù)雜，既有產(chǎn)品內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，也有外部人為因素。由于不法分子作案手段日益隱蔽和多樣化，監(jiān)管部門憑借日常監(jiān)督檢查無法發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)。警察擁有先進(jìn)偵查手段，可行使銀行賬戶查詢、財(cái)產(chǎn)凍結(jié)、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)等強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，并擁有人身控制權(quán)，對(duì)于打擊食品藥品犯罪行為具有天然優(yōu)勢(shì)。正因此，發(fā)達(dá)國家紛紛設(shè)置專門的食品藥品警察隊(duì)伍。例如FDA下設(shè)犯罪調(diào)查辦公室，其200多名監(jiān)管人員均為現(xiàn)役警察身份，擁有警徽、警銜并配備槍支，在聯(lián)邦政府職責(zé)范圍內(nèi)行使偵查權(quán)。又如法國內(nèi)政部（相當(dāng)于我國公安部）專設(shè)公共健康和環(huán)境犯罪預(yù)防辦公室，350名專業(yè)調(diào)查人員與該國農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部的監(jiān)管人員緊密協(xié)作，共同打擊全國食品藥品安全犯罪。
在與違法犯罪長(zhǎng)期斗爭(zhēng)過程中，美國還建立了較為完善的食品藥品安全法律規(guī)制體系。該體系以聯(lián)邦和各州法律及行業(yè)規(guī)范為基礎(chǔ)，除了《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》等幾部核心法案之外，美國規(guī)制食品藥品安全的法律法規(guī)還有很多，如《公共健康服務(wù)法》《聯(lián)邦肉類檢查法》。這些法律法規(guī)既有對(duì)食品藥品安全的原則性規(guī)定，也有詳細(xì)刑事罰則。如早在1938年就通過的《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》規(guī)定，任何人生產(chǎn)任何一種法律規(guī)定的摻假或錯(cuò)誤標(biāo)識(shí)的食品或藥品，都屬違法行為。構(gòu)成犯罪的，法院將對(duì)其監(jiān)禁一年，或處以500美元以下的罰款或者監(jiān)禁和罰款并罰。多次犯本法規(guī)定之罪的，法院將處以1000美元以下的罰款，或監(jiān)禁一年，或者并罰。如今，刑事罰金和監(jiān)禁期限都已大幅提升。（作者：胡穎廉 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）
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