日本教育體系中的輪崗制度
2016-4-7 來源：學習時報
日本電視連續(xù)劇《極道鮮師》是一部頗受歡迎的校園勵志劇，該劇用一種夸張的手法描繪了一名熱血教師的成長經(jīng)歷，主人公山口久美子先后在白金學院高中、黑銀學院高中和赤銅學院高中工作，雖然劇情是虛構的，但這部電視劇也反映了日本教育體系中的一種基本制度——輪崗。
明治維新以前，日本和中國一樣，教育基本由政府舉辦的“官學”和私人的舉辦的“私學”平分天下，教育人員也都是固定的，整個職業(yè)生涯都會在一個地方度過。明治維新以后，日本積極引進西方的文物制度，教育體系也完全仿照西方的模式進行構建，教育系統(tǒng)開始具有流動性。從現(xiàn)存的史料來看，日本各地較為普遍地實行教育輪崗制度是從第二次世界大戰(zhàn)后開始的。1949年，日本國會通過并頒布《教育公務員特例法》，該法除明確規(guī)定了教師的公務員身份，還提出要建設中小學教師的定期輪崗制度。發(fā)展至今，近70年過去了，這項制度為日本教育，特別是基礎教育的公平性和促進優(yōu)質教師資源的合理配置，消除教職人員職業(yè)倦怠感，穩(wěn)定日本教育的質量做出了巨大貢獻。
輪崗制度的主體與形式
日本教育體系中的輪崗制度有時被稱為“教師輪崗制度”，其實這一稱呼并不準確，教師的確是輪崗制度的主體，但并不是唯一的主體。日本教育體系中的輪崗制度不僅是針對教師實施，也包括各級學校的管理人員，特別是高級管理人員，如校長、教務主任等。一般而言，日本各級教育中的公立學校主要體現(xiàn)“公平”涵義，而私立學校則凸顯“效率”意義，因此，輪崗制度主要是在公立學校中實行，不僅包括小學，也包括初中、高中和各類職業(yè)技術學校。輪崗的形式主要有兩種：一種是在同一個行政區(qū)域的不同學校之間流動，另一種則是跨行政區(qū)域流動，這兩種形式都能確保教職人員，特別是教師中的優(yōu)秀人才資源實現(xiàn)共享。教師自己可以選擇在同級同類學校之間進行流動，如從小學A流向小學B，或從高中C流向高中D；教師也可以選擇在公立教育的各層次學校之間流動，如從初中E流向職業(yè)技術學校F。
截至上世紀末，日本每年的小學和初中教師流動率已接近20%，在同一行政區(qū)域內流動的教師占到總數(shù)的55.3%，偏遠地區(qū)與發(fā)達地區(qū)教師間的雙向流動率保持在18.2%左右。以日本首都東京為例，東京都（行政區(qū)劃為“都”，相當于我國直轄市的省級行政單位）教育委員會會在每年11月份上旬根據(jù)管轄區(qū)域內的實際情況，將下一年度的教職員工輪崗制度實施相關細則、運行辦法、重點要求對社會公開發(fā)布，符合要求并自愿輪崗的教師可以向學校提交申請和意向表，校長在收集整理后，通過辦公會議討論通過，最后上交給上級主管部門審核，經(jīng)批準后，輪崗的教師即可在來年4月份新學期開始前就位，在新的崗位上進行教學工作。對于輪崗主體的資格，東京都教育委員會也有詳盡的規(guī)定：凡是連續(xù)在一所學校從事一線教育10年（含）以上或新入職教師教齡6年（含）以上者，可以申請輪崗，而處于妊娠期、哺乳期、長期曠工或新婚者，任教時間3年（含）以下及57歲（含）以上者，則不提倡流動輪崗。
輪崗制度的復合保障機制
在日本，教師輪崗需要遵從本人意愿，不能強制性攤派，因此，如何調動教職員工的積極性，保障他們的合法權益，促進輪崗制度的活力和可持續(xù)發(fā)展成為政府的一大難題。經(jīng)過近70年的實踐探索，日本形成了一整套的教育輪崗復合保障機制，主要包括法律保障機制和經(jīng)濟財政保障機制。
法律保障機制是從法律角度，以制度保障的方式來確保教師輪崗制度，其指導思想是保障教師崇高的社會地位、優(yōu)厚的經(jīng)濟待遇和良好的工作環(huán)境。至2015年，日本已經(jīng)構建了完整的教師輪崗法律體系，整個體系中既有《教育公務員特例法》《教師公務員法》等指導性法律，也有《義務教育費國庫負擔制度》《教師相關津貼規(guī)則》《公立義務教育諸學校教師薪酬的特別措施法》等財務制度法規(guī)。特別值得一提的是，日本還制定了《關于國家公務員寒冷地津貼的法律》和《關于學校教師地域津貼的規(guī)則》等鼓勵教師從發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)流動的法律法規(guī)。日本教師輪崗法律體系建立以來，教師的社會地位日益提高，成為受人尊敬的國家公務員和羨慕的職業(yè)，其收入在整個社會中屬于上等，日本甚至有“一人成師，全家受益”的說法。可見，完備的法律保障為輪崗制度提供了良好的制度環(huán)境，是其之所以能成功實施至今的重要原因。
經(jīng)濟財政保障機制是以獎勵的方式來鼓勵教師積極流動，特別是向貧困地區(qū)、山區(qū)和寒冷地區(qū)流動，為此，日本政府制定了復雜但高效的教師工資和津貼發(fā)放辦法：首先，在日本，教師的基礎工資屬于上等收入。據(jù)2015年日本文部科學省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一般行政職員的月平均收入為399128日元（按2015年12月份平均匯率計算，約等于人民幣19956.4元，下同），而同等級的教師為410451日元（人民幣20522.55元），平均高出11323日元（人民幣566.15元）。其次，日本教師的津貼種類繁多，保障性高，概括而言，主要有三類，即基本津貼、普通津貼和特殊津貼。基本津貼是按照教師工作年限和工作狀況發(fā)放，如撫養(yǎng)津貼、地域津貼、通勤津貼、住房津貼、單身赴任津貼、值班津貼、管理職位津貼等；普通津貼則是完成學校交待的特定任務后才能領取，相較于基本津貼有一定的范圍和級別限制，如特殊業(yè)務津貼、期末勤勉津貼、義務教育教師特別津貼、夜間教育津貼等；特殊津貼只對在特定地區(qū)（一般是苦寒地區(qū)）工作的教師發(fā)放，是一種獎勵性津貼，如寒冷地區(qū)津貼、偏僻地津貼、特別地區(qū)勤務津貼、長距離人事調動津貼等。
輪崗制度的反思與啟示
一個國家的教育制度一定要與自身的國情和發(fā)展水平相適應。日本的教育輪崗制度發(fā)展和成熟于第二次世界大戰(zhàn)后，這一制度設計的初衷是要解決城市中的各級學校，特別是義務教育階段學校等級化和城鄉(xiāng)二元教育分化的問題，這些問題產(chǎn)生于急速城市化和農村衰敗化并存的時代，所以，嚴格來講，它是時代的產(chǎn)物。但時間和實踐都證明，這一制度是符合日本國情和發(fā)展水平的，它促進了不同地區(qū)、不同學校、不同層次教育體系的多渠道雙向甚至是多向流動，這種流動讓日本的教育充滿了活力。
日本的教育輪崗制度有很多有益的地方可供我們學習，但在學習的過程中，一定要結合我國的國情和特點。日本國土面積狹小，教師輪崗一般會在同一行政區(qū)域內實行，即使跨區(qū)，除高寒區(qū)域外，一般風俗習慣、氣候、飲食等差別并不十分明顯。而中國地域遼闊，如果照搬日本教育的輪崗制度，在全國范圍內實施無差別的輪崗，教師會因為生活習性、氣候、家庭遠距離分居等原因而極度不適應新環(huán)境，進而產(chǎn)生工作厭倦感，輪崗的實際效果會大打折扣。如果僅在以地級市為單位的行政區(qū)域內輪崗，則工作成效和流動性又會減弱。此外，每隔一段時間就實行輪崗，也會造成教師還沒有完全適應新的工作環(huán)境就又要投入到另外一個更新的環(huán)境之中，長此以往，教師的工作持續(xù)性和歸屬感難以維持，也不利于學校的長期發(fā)展，這些問題在日本也已經(jīng)引起了教育界人士和管理當局的注意。
所以，我們既要從日本教育輪崗制度中汲取有益的經(jīng)驗，也要避免和他們犯同樣的錯誤，同時，要根據(jù)我國自身的特點，結合域外其他國家的經(jīng)驗，設計出符合不同地域和學生特點的教育輪崗制度，促進我國教育特別是基礎教育的公平發(fā)展。（作者：聞競 來源：學習時報）
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