風(fēng)險治理：打造應(yīng)急管理升級版
2016-9-12 來源：學(xué)習(xí)時報
由重事后應(yīng)對向重事前治理的轉(zhuǎn)變，也就是實現(xiàn)應(yīng)急管理向風(fēng)險治理的全面升級，應(yīng)該成為公共安全治理的重中之重。
2003年“非典”事件發(fā)生后建立的應(yīng)急體系，主要是一種以應(yīng)急處置與救援為核心的突發(fā)事件被動應(yīng)對模式。加強(qiáng)源頭治理，從根本上避免和減少突發(fā)事件的發(fā)生，就必須建立以風(fēng)險評估和管控為核心的主動防范模式。
應(yīng)急管理：以應(yīng)急處置與救援為核心的被動應(yīng)對模式
我國目前的應(yīng)急管理工作模式，以突發(fā)事件為管理對象，以應(yīng)急處置與救援為核心任務(wù)，是一種“重處置、輕預(yù)防”的救火式、被動式應(yīng)對模式。其工作重心是“出了事怎么辦”，即在突發(fā)事件發(fā)生后，如何迅速采取各項應(yīng)急措施，在盡可能短的時間內(nèi)有效控制事態(tài)，而不是“如何不出事少出事”，即如何從根源上避免和減少突發(fā)事件的發(fā)生。
應(yīng)急管理在實際工作中逐步異化為以搶險救災(zāi)為中心，從某種程度上與我們的官員激勵機(jī)制和宣傳報道導(dǎo)向突出應(yīng)急處置與救援為中心有關(guān)。“搶險救災(zāi)轟轟烈烈，舉國關(guān)注；事前防災(zāi)減災(zāi)默默無聞，無人問津”。網(wǎng)絡(luò)上流傳的一個段子說明了這種現(xiàn)象的普遍性及其后果的嚴(yán)重性——河邊兩個鎮(zhèn)，河?xùn)|的鎮(zhèn)長帶民眾經(jīng)常興修水利，加固自己這邊河堤，廢寢忘食，洪水到來，治下安然無恙。河西的鎮(zhèn)長則把資金挪用吃喝，不關(guān)心除險加固。洪水來了，河西決堤，鎮(zhèn)長帶領(lǐng)民眾抗洪搶險奮戰(zhàn)在一線，媒體天天采訪，上級撥款救災(zāi)。水退不久，河西鎮(zhèn)長因搶險有功即獲晉升；而河堤牢固的河?xùn)|啥事沒有，鎮(zhèn)長仍舊是鎮(zhèn)長。長期只投入和獎勵“救火”、不鼓勵“防火”，長此以往，就沒人主動去防火，大家都等火燒起來后再去救。
風(fēng)險治理：以風(fēng)險評估和管控為目標(biāo)的主動防范模式
風(fēng)險管理的對象是“風(fēng)險”，應(yīng)急管理的對象是“突發(fā)事件”；風(fēng)險演化為突發(fā)事件需要經(jīng)歷一個過程，如果風(fēng)險被避免或有效控制，就不會轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件。風(fēng)險治理的目標(biāo)是以最小的成本最大限度地控制、分散、轉(zhuǎn)移或消除風(fēng)險，達(dá)到最大的安全效果，強(qiáng)調(diào)對各種風(fēng)險因素的系統(tǒng)評估和科學(xué)管控，積極消除或控制各種存量風(fēng)險，有效預(yù)防或減少各種增量風(fēng)險。與應(yīng)急管理針對的是突發(fā)事件發(fā)生后搶險救災(zāi)階段不同，風(fēng)險管理針對的是突發(fā)事件發(fā)生前的風(fēng)險階段，關(guān)注的是如何抑制風(fēng)險演變?yōu)橥话l(fā)事件，是一種常態(tài)化、程序性的管理措施。
從實際來看，風(fēng)險防范意識不強(qiáng)、風(fēng)險治理不力，也是近年來我國不少重特大突發(fā)事件發(fā)生的重要原因。“12 · 31”上海外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件發(fā)生的主要原因，是“嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識，對重點(diǎn)公共場所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險未作評估，預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失”。天津港“8 · 12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故發(fā)生的原因，在于“瑞海公司沒有開展風(fēng)險評估和危險源辨識評估工作”，相關(guān)部門未認(rèn)真組織開展天津港港口危險化學(xué)品安全隱患排查治理工作。廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場“12 · 20”特別重大滑坡事故的原因，是沒有建立完善的風(fēng)險辨識和防控機(jī)制，對渣土受納場安全風(fēng)險認(rèn)識不足，未有效排查整治群眾反映的紅坳渣土受納場存在的安全隱患。
全面加強(qiáng)風(fēng)險治理工作的關(guān)鍵點(diǎn)
風(fēng)險識別。風(fēng)險識別的主要任務(wù)，是對潛在的各種風(fēng)險因素進(jìn)行辨識和歸類，分析風(fēng)險的來源和產(chǎn)生風(fēng)險事件的原因，確定風(fēng)險可能的影響范圍。風(fēng)險識別需要從可能出現(xiàn)哪些風(fēng)險、為何出現(xiàn)、如何出現(xiàn)、在何時何地出現(xiàn)、主要影響哪些對象等不同方面，對各種風(fēng)險進(jìn)行全方位掃描，及時識別各種漏洞，建立風(fēng)險清單。
風(fēng)險評估。風(fēng)險評估是指對不良結(jié)果或不期望事件發(fā)生的機(jī)率進(jìn)行描述和量化，即對一特定期間內(nèi)安全、健康、生態(tài)、財產(chǎn)等受到損害的可能性及可能程度做出評估。風(fēng)險評估包括風(fēng)險分析和風(fēng)險評價兩方面，需要通過科學(xué)方法，分析所識別出風(fēng)險的概率和后果，比照事先所確定的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)確定風(fēng)險的等級，并在風(fēng)險矩陣圖中進(jìn)行標(biāo)繪，建立動態(tài)風(fēng)險登記冊。
風(fēng)險處置。風(fēng)險處置是指以風(fēng)險評估等級為依據(jù)，確定管理的優(yōu)先級、提出具體的風(fēng)險處置措施的過程。風(fēng)險處置策略主要包括風(fēng)險保留、風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險減緩、風(fēng)險轉(zhuǎn)移四個方面。風(fēng)險處置要以風(fēng)險評估結(jié)果為基礎(chǔ)，考慮風(fēng)險水平、風(fēng)險處置能力和風(fēng)險處置的成本—收益問題，對不同風(fēng)險提出有針對性的處置策略，爭取以最小成本獲得最安全水平。
風(fēng)險溝通。風(fēng)險溝通是風(fēng)險信息在所有利害關(guān)系人間有目的的流通過程，旨在協(xié)助利益相關(guān)者更好地了解風(fēng)險評估結(jié)果和風(fēng)險處置的基本原理。由于風(fēng)險預(yù)測與識別具有主觀性，不同利益主體對風(fēng)險感知不同。為此，不但要在不同政府部門之間、不同地區(qū)之間建立信息共享和溝通機(jī)制，還必須加強(qiáng)政府、專家、社會組織、媒體、公眾之間的交流，增進(jìn)不同利益主體對風(fēng)險的認(rèn)識和理解。
風(fēng)險更新。風(fēng)險監(jiān)測和更新的過程，也是啟動新一輪風(fēng)險識別工作的過程。風(fēng)險不是一成不變的，而是隨著時間和環(huán)境等因素的變化不斷演化。因此，應(yīng)建立風(fēng)險監(jiān)控和更新機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)那些新出現(xiàn)的和發(fā)生變化的風(fēng)險，及時反饋，并根據(jù)風(fēng)險的新情況重新開展風(fēng)險識別、評估和處置。(作者：鐘開斌 來源：學(xué)習(xí)時報)
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