互聯(lián)網(wǎng)全球治理的中國方案
2016-10-13 來源：學習時報
“尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”，一般認為，這是國家主權(quán)理論在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸；但事實上，基于地理邊界的國家主權(quán)是否應(yīng)該且能夠?qū)θ蚧ヂ?lián)網(wǎng)進行規(guī)制并未形成定論。反對者認為，互聯(lián)網(wǎng)去中心化的扁平結(jié)構(gòu)消解了國家權(quán)力，國家的干涉只會阻礙其發(fā)展。沿襲這一思路，當前的互聯(lián)網(wǎng)全球治理采取了不同于以政府規(guī)制力量為主的傳統(tǒng)規(guī)制模式，而遵循的是利益相關(guān)者原則。政府、國際組織、企業(yè)、技術(shù)團體、民間機構(gòu)、個人都被納入其中，并通過對話以實現(xiàn)共識。
但正如哈佛大學法學院教授萊辛格所說，“代碼即法律”，互聯(lián)網(wǎng)的表面中立性并不能使其真正成為理想的“烏托邦”。究其原因，利益相關(guān)主義雖然承諾平等納入各個主體，但先發(fā)國家與后發(fā)國家、強勢組織與人民個體并不能在此框架下發(fā)出同等分量的“聲音”。正因為此，利益相關(guān)原則屢屢?guī)砹钊耸慕Y(jié)果，互聯(lián)網(wǎng)全球治理的發(fā)展歷程便是對此的一種注腳。
互聯(lián)網(wǎng)全球治理的困境
互聯(lián)網(wǎng)全球治理的基本框架源于聯(lián)合國“信息社會世界峰會（WSIS）”，其宗旨是利用知識和技術(shù)潛能以促進聯(lián)合國千年目標的實現(xiàn)。2005年的突尼斯會議開始關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)治理問題，并設(shè)立了“互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）”以作為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的基本對話平臺。IGF每年舉行一次，由“利益相關(guān)者咨詢委員會”決定大會議題后，任何機構(gòu)或個體都可以向大會提交提案并參與討論。IGF并不對各方提出具有約束力的文件，而只是為決策者在關(guān)鍵議題上提供參考。
IGF在執(zhí)行層面的缺失逐漸成為其軟肋。2014年在巴西舉辦的首次“未來互聯(lián)網(wǎng)治理全球利益相關(guān)者大會（NETMundial，或稱巴西會議）”被視為IGF的補充和加強，其旨在尋找互聯(lián)網(wǎng)治理的解決方案。但事實上，巴西會議直接源于斯諾登事件所揭露的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控問題。2013年，時任巴西總統(tǒng)羅塞夫在聯(lián)合國大會上猛烈抨擊美國國家安全局針對巴西政府及其本人的監(jiān)控行為，并倡議建立“多邊體系以重塑互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則”。羅塞夫的倡議得到了ICANN總裁（ICANN是互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)，負責全球范圍內(nèi)的IP地址空間分配和域名管理等職能）切赫德的響應(yīng)，并由其共同促成了巴西會議的召開。也正是在這樣的背景下，人們對此次會議抱以極高的期待，超過1500名參會者希望其能為迷途中的互聯(lián)網(wǎng)治理指明方向，但最終的會議成果卻再次令人失望。
為進一步落實巴西會議成果，世界經(jīng)濟論壇（WEF）和ICANN于2014年11月共同發(fā)起了“巴西會議倡議”。但該倡議的志向卻遠不止于此，它最終想打造的是互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的“聯(lián)合國安理會”，WEF和ICANN各占一席任常任理事。不同于巴西會議的開放、透明和廣泛代表，“巴西會議倡議”卻是一個封閉的對話進程，其所設(shè)計的20名“安理會”成員也只是通過由上至下的指定或委派而產(chǎn)生。正因為此，該倡議受到了包括互聯(lián)網(wǎng)社會、電子前沿基金等社會組織的廣泛批評與抵制，其所試圖落實巴西會議成果的希望也遲遲未能有所推進。由此，互聯(lián)網(wǎng)的全球治理進程再次陷入停滯的局面。但更嚴重的是，能夠推動互聯(lián)網(wǎng)全球治理進程的國際組織也正在喪失其應(yīng)有的功能和推動力，比如備受關(guān)注的ICANN。
ICANN爭議的核心：自治與問責
ICANN原本是互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)，不過我們已經(jīng)看到，ICANN事實上已經(jīng)超越其初始職能，而延伸至互聯(lián)網(wǎng)治理的廣泛領(lǐng)域。一直以來，圍繞ICANN的爭議主要聚焦于其與美國政府的關(guān)系上。盡管作為一個國際組織，但由于歷史因素的影響，ICANN仍然受到美國政府的管轄，美國商務(wù)部國家電信和信息管理局（NTIA）是ICANN的監(jiān)管機構(gòu)。一般認為，美國對于ICANN的控制力使其有能力摧毀他國互聯(lián)網(wǎng)，所以ICANN必須與美國脫鉤；而美國也的確于2014年3月宣布，2015年9月30日合同到期后ICANN將不再受到美國政府的監(jiān)管，轉(zhuǎn)而由全球利益相關(guān)者組織負責，但附件條件是后者不能由任何政府或政府間組織所領(lǐng)導。換句話說，ICANN自治了。但這就足以換回一個安全、穩(wěn)定的互聯(lián)網(wǎng)嗎？答案很可能是否定的。轉(zhuǎn)向私人組織的自治模式并不能給出更多保證，因為核心的一個問題仍然存在：ICANN向誰負責，而誰又能監(jiān)管ICANN使其認真履行職責？
2014年4月，ICANN的前董事會成員卡爾·奧爾巴赫向美國國會寫了一份公開信，矛頭直指ICANN的責任問題。在卡爾看來，“ICANN問題的核心根本就不是‘自由互聯(lián)網(wǎng)’與‘受某國控制的互聯(lián)網(wǎng)’之間的沖突，而是如何加強監(jiān)管以保證ICANN認真履行職責的問題。ICANN并未促進全球互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定性，相反它卻利用其域名分配的壟斷權(quán)力攫取利益，就像‘賣土地’一樣簡單。2013年ICANN就獲得了大約4億美元的收入。事實上，美國政府的退出并不是因為ICANN在尋求中立地位，而是因其在尋求一個免受任何組織、任何國際條約約束的獨立地位。ICANN并非美國政府的工具，而是一類新的治理實體。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)并非意味著權(quán)力的消失，反而是意味著以ICANN為代表的新的‘主權(quán)’形態(tài)的崛起，但這卻同時未能伴以相應(yīng)的監(jiān)督和制約”。
需要指出的是，ICANN作為私人部門，其理應(yīng)對董事會負責。但當2000年卡爾作為董事會成員向ICANN索要財務(wù)報表時卻遭到了拒絕。卡爾隨后起訴ICANN，并最終勝訴。有意思的是，卡爾是唯一一個由普通互聯(lián)網(wǎng)用戶選舉進入ICANN董事會的成員。但自他之后，ICANN關(guān)閉了這一選舉渠道。
在實踐中，互聯(lián)網(wǎng)全球治理的利益相關(guān)者模式總是不如想象中美好，每一個互聯(lián)網(wǎng)成員的利益并不能在博弈角力的過程中實現(xiàn)共識，其結(jié)果往往是偏向更具優(yōu)勢的商業(yè)主體。也正是在這個角度上，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”的提出便具有了更加豐富的意義。
網(wǎng)絡(luò)主權(quán)：中國方案的路徑選擇
相對于利益相關(guān)的治理原則，中國更多主張多邊主義。在2015年8月，中國向信息社會世界峰會（WSIS）提出的聲明文件中即指出，“我們應(yīng)該建立一個多邊的、民主的、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系”；同時，還進一步指出，“利益相關(guān)的治理模式……應(yīng)該受到尊重，但卻不能將商業(yè)組織或非政府組織的角色置于中心地位，并同時邊緣化政府作用。政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用和責任應(yīng)該得到承認”。第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上，習近平主席的講話即以一種更清晰、更直接的方式，表達了中國在互聯(lián)網(wǎng)全球治理問題上的這一態(tài)度。
另外，同樣需要指出的是，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”不應(yīng)與其他部分割裂開而作孤立解釋，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)應(yīng)與“互聯(lián)互通、共享共治”聯(lián)系在一起，才能對互聯(lián)網(wǎng)的全球治理提供新的路徑選擇。
一方面，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”并非片面突出政府的作用，習近平主席的講話同樣強調(diào)發(fā)揮各利益相關(guān)者的主體作用。但互聯(lián)網(wǎng)全球治理需要的不是“角力的戰(zhàn)場”，而是切實的監(jiān)督與負責任的治理。從具體機制上講，政府的作用不一定就是規(guī)制和管控，它可以是促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可以是問責和監(jiān)督，更可以是約束與平衡。這既是對互聯(lián)網(wǎng)精神的認可，也是全球治理的必然要求。
另一方面，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”并非要割裂全球互聯(lián)網(wǎng)而導致“網(wǎng)絡(luò)巴爾干狀態(tài)”的出現(xiàn)。近期以來，歐盟中止數(shù)據(jù)貿(mào)易的“安全港協(xié)議”、英國出臺新網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法案禁止科技公司提供無法破解的加密保護、美國司法部與微軟就后者存放于國外數(shù)據(jù)的審查權(quán)限爭議，都從不同側(cè)面對全球互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通提出了新的挑戰(zhàn)。在這樣的情況下，承認網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的多邊主義治理機制可能提供了更為實際、更為平等的對話平臺。“互聯(lián)互通”才能“共享共治”。統(tǒng)一的全球互聯(lián)網(wǎng)才是“命運共同體”的未來所在。（作者：賈 開 來源：學習時報）
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