建構環(huán)境友好型社會之調查分析——廣東居民對地方政府環(huán)境保護工作認可度的調查報告
2011-3-7 來源：謝敏賢 張澤宏
環(huán)境保護已成為我國落實科學發(fā)展觀,、構建和諧社會的重要內容,。廣東省政府在環(huán)境保護工作方面努力進行法制、機制創(chuàng)新,，促進經濟結構調整和發(fā)展方式的改變,，大力發(fā)展循環(huán)經濟，積極建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,。但目前環(huán)境形勢依然嚴峻,，區(qū)域性環(huán)境污染尚未從根本上得到緩解，環(huán)境污染與生態(tài)破壞仍是我省經濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素,。
一．基本情況
客觀中肯地評價省域的法治環(huán)境,，對存在的問題以及對未來依法治省工作的重點和努力方向做出科學,、準確的預測，有利于進一步加強依法治省工作,。針對廣東省的實際特點,，我們作了一次“廣東法治環(huán)境狀況問卷調查”，選擇了全省共一萬名公民作為調查對象,。問卷首先設計了9個問題以明確被調查對象的年齡階段,、性別、受教育程度,、政治面貌,、職業(yè)、地區(qū)群體等情況,，以便作出比較全面的調查以及調查結果的規(guī)律總結,。問卷的調查內容包括法律知識、人大工作評價,、政府工作評價,、司法工作評價、自治制度建設評價等五大塊內容共五十個選擇題,。其中,，居民對政府環(huán)境保護工作的認可度是考量政府工作績效的基本內容，政府對環(huán)境保護工作的重視程度以及現(xiàn)實效果是考察一個社會是否保障人權的重要因素,，是政府權力運行是否具有公共理性的重要體現(xiàn),。針對廣東省政治經濟文化生活發(fā)展的實際情況，在這次廣東法治環(huán)境狀況調查中,，我們設計了附帶四個選項的問題：“您所在的地方政府環(huán)境保護工作做得怎樣,？”在回收的9465份有效問卷中，選擇“不太重視環(huán)境保護,，環(huán)境在惡化”的有2392人,，占25.5%，選擇“重視環(huán)境保護,環(huán)境開始好轉”的有3053人,，占32.5%,，選擇“加大了投入,但治污效果不明顯”的有2562人，占27.3%,，選擇“做表面文章,搞花架子”的有1391人,，占14.8%。從本次調查的總體情況來分析,，廣大民眾對我國的生態(tài)環(huán)境問題關注度普遍較高,，對所在的地方政府環(huán)境保護工作的認可度較高。同時,，在不同性別,、年齡,、政治面貌之間的差別不大，但與其教育文化程度,、職業(yè)身份地位,、所處地區(qū)有著密切關系，不同群體對地方政府環(huán)境保護工作的認可程度存在著差別,，這些差別是帶規(guī)律性的,，并與我國基本國情相符合。
（一）性別,、年齡,、政治面貌因素的影響不大
在被調查的問卷中有5035份男性公民和4330份女性公民的有效問卷，各選項的比例與整體比例相近,，大多數(shù)被調查者選 “重視環(huán)境保護,環(huán)境開始好轉”,。可見,，廣東各個年齡層次中,，不論性別、政治地位,、崗位差別,，公民對社會的關注程度比較高，對地方政府環(huán)境保護工作的認可度也隨著我國和我省的法制化,、現(xiàn)代化進程而提高,。
（二）受教育程度與認可度成正比
調查表現(xiàn)出這樣的規(guī)律，即廣東居民文化水平和知識層次越高,，對地方政府環(huán)境保護工作的的認可就越高,，從而造成對環(huán)境狀況滿意度的上升。在現(xiàn)代社會,，受教育程度的高低對公民的政治態(tài)度有著相當直接的影響和作用,。五個不同的受教育程度的群體中（見圖1），受教育程度越高的,，選擇“重視環(huán)境保護,環(huán)境開始好轉”的比例相對越大,，選擇“做表面文章,搞花架子”的越少。小學及以下選擇“不太重視環(huán)境保護,，環(huán)境在惡化”的比例最大（29.3%）,，其次是“做表面文章,搞花架子”（28.3%）。同時,，調查的隨機抽樣表明,，廣東居民受教育程度在大專、本科的占大部分,，與這種文化水平相應的其政治參與意識與水平相對而言是較高的,，這也是其獲取信息能力、政治參與度高于全國水平的重要原因,。
（三）職業(yè)身份地位的影響
從調查中可發(fā)現(xiàn),，居民的職業(yè)、身份地位是影響對環(huán)境判斷的重要變量之一,。調查對象選取了學生,、農民、國家機關工作人員,、事業(yè)單位人員,、國有企業(yè)員工、三資企業(yè)員工,、私營或個體單位員工,、自由職業(yè)者、離退休人員,、失業(yè)或待業(yè)者10大不同群體進行比較（見圖2）,，發(fā)現(xiàn)他們選擇“不太重視環(huán)境保護，環(huán)境在惡化”的比例分別占28.6%,、35.3%,、19.9%、24.4%,、18.6%,、18.2%、24.1%,、22.8%,、20.9％和25.6%，農民占多數(shù),。選擇“重視環(huán)境保護,環(huán)境開始好轉”的較多是知識分子,，國家機關工作人員占42.6%，國有企業(yè)員工為40.6%,，三資企業(yè)員工只有37.7%,。選擇“做表面文章,搞花架子”的比例則相對較少，農民為20.1%,。選擇“加大了投入,但治污效果不明顯”的比例較為相近,，只是稍有差異，農民選擇的較少（16.6%）,。這說明社會群眾普遍對地方政府環(huán)境保護工作持樂觀態(tài)度,，而農民較為不滿，對當前的環(huán)境污染狀況以及生態(tài)平衡問題憂心忡忡。 這與其所處的社會地位及因此所致的生活,、工作,、休閑環(huán)境有關。
（四）城鄉(xiāng)地區(qū)差異
調查顯示,，城市化程度,、居民生活水平的高低與居民滿意度成正比，城市化程度高的居民比城市化程度低的人對所在的地方政府環(huán)境保護工作滿意,。在三個不同的地區(qū)中（見圖3）,，選擇“重視環(huán)境保護,環(huán)境開始好轉”比例依次為25.1%、28.6%,、36.2%,，選擇“加大了投入,但治污效果不明顯”比例為20.3%、27.3%,、29.1%,，均呈明顯的上升趨勢。而選擇“不太重視環(huán)境,環(huán)境在惡化”的比例為36.0%,、29.4%,、20.9%，選擇“做表面文章,搞花架子”比例為18.6%,、14.7%,、13.9%，均呈下降趨勢,，而三個地區(qū)的現(xiàn)代化程度呈上升趨勢,。社會的貧富差距促使人們對政府的認可程度不同，同時,，由于他們的生活環(huán)境不同,，城市的環(huán)境治理得到更多的重視。
二．主要問題
我省環(huán)境污染惡化的趨勢初步得到控制,，環(huán)境質量逐步改善,，但人類能動地改造客觀世界的同時，欲望的無節(jié)制與環(huán)境資源的有限性之間的矛盾產生了環(huán)境問題,，以下問題仍有待改善,。
（一）環(huán)境影響評價制度存在缺陷
在長期開展建設項目環(huán)境影響評價的實踐中，可行性研究階段進行的主要是針對建設項目的產品,、工藝,、規(guī)模、廠址選擇進行評價,，這在評價范圍,、深度和產業(yè)銜接方面存在一定的局限性和缺憾,，不足以解決在開發(fā)建設項目活動中產生的累積影響、間接影響和誘導影響,，難以在宏觀經濟決策中發(fā)揮重要作用,。加之某些領導者的認識不夠全面，致使工業(yè)項目規(guī)劃不夠完善,，企業(yè)分布廣,，選址不合理，污染源分散,，小作坊式的村企業(yè)工藝落后，加劇了污染物的排放量,，不利于聯(lián)合治理與管理,。人們在應用科學技術產品的時候漠視了其本身缺陷的危害，在某個領域造成其他領域的危害,，甚至濫用科學技術進行危害生態(tài)的活動,，對農業(yè)生產甚至生態(tài)環(huán)境帶來極大威脅。
（二）經濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾突出
環(huán)境和生態(tài)并沒有被納入傳統(tǒng)的國民經濟核算體系,，因而傳統(tǒng)的GDP統(tǒng)計給人一種扭曲的經濟圖像,。市場的誘惑造成了資源的不合理開發(fā)利用，經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾突出,。部分經營者環(huán)境意識薄弱,、片面追求局部利益，對資源采取掠奪式,、粗放型開發(fā)利用方式,，雖然帶來了短期的經濟發(fā)展，但同時也帶來了長期的環(huán)境破壞,。投機者以犧牲環(huán)境換取少數(shù)人的利益,，農業(yè)環(huán)境污染越來越大，農業(yè)土地因大量征用而逐年減少,，盡管有些農民意識到環(huán)境問題帶來的影響,，并紛紛提出不再讓有污染性質的企業(yè)進入，但在經濟利益驅使下,，有些村委會仍對個別企業(yè)的污染現(xiàn)象不聞不問,，監(jiān)管不力。尤其是城郊村,、以工商業(yè)及物業(yè)出租為經濟支柱的鄉(xiāng)村,，雖然具有一定的環(huán)保意識，但缺乏正確的引導,，行動上仍有一定偏差,，過分強調經濟發(fā)展,，造成惡性循環(huán)。
（三）相應的政務監(jiān)督機制缺乏
目前,，環(huán)境保護工作中主要由行政部門掌握信息公開的主動權,，公布什么信息、何時公布,、公民得到有關信息的途徑,、該如何付費，多由行政部門自主決定,，政府部門,、行政機關仍處于信息壟斷地位，沒有真正體現(xiàn)公民權利與行政權力的一種平衡與制約,。有關機關及其工作人員任意拒絕或拖延公民獲取信息的請求,，外部評價、監(jiān)督手段與救濟措施尚未完善,，任意性和非持續(xù)性使得法律政策的落實欠缺執(zhí)行力,，環(huán)境保護信息的獲取受制于行政上的認識、權威和創(chuàng)造力,，具有較強的彈性,。因而，環(huán)境問題上隱含著悖論,，政府扮演著運動員和裁判員的雙重角色,，當他試圖站在中立的立場上評價其對自然所帶來的影響時，卻發(fā)現(xiàn)自己也是這個自然的不可分割的一部分,，任何對自然的影響也同時在影響著其自身的生存條件,，因此中立不起來。
（四）民眾環(huán)保參與意識亟待加強
調查反映出我國民眾在環(huán)保意識上呈現(xiàn)出比較強的政府依賴心理,，環(huán)境工作基本上遵循著“政府主導型”模式運行,，這意味著政府既是環(huán)境政策法規(guī)的制定者，又是執(zhí)行,、監(jiān)督,、管理者，同時還是環(huán)保宣傳和教育的責任者,。這直接導致了公眾在觀念和行為上均將自己排除在保護環(huán)境生態(tài)的責任主體之外,。人們更多地認為提高環(huán)境保護效率需要政府加大宣傳教育力度和環(huán)保執(zhí)法力度，而很少提到發(fā)揮民間環(huán)保組織作用與自身積極參與環(huán)?；顒?。這也表明，廣大民眾對中國當下不斷惡化的環(huán)境現(xiàn)狀缺乏足夠的警惕和了解,，對自身應該在環(huán)保事業(yè)中發(fā)揮作用的自主意識淡薄,，而對環(huán)境前景的預測又顯得不夠理性,，因此樂觀態(tài)度中多少還有點盲目的成分。
（五）救濟措施不力
中國現(xiàn)行的法律規(guī)定,，只有直接受害人才有權提起民事訴訟,。公民尚不具有公益訴訟權，只能靠環(huán)保行政部門來保障所有公民的環(huán)境權利,。在環(huán)境公共權益遭受侵害或威脅時,，公民的環(huán)境權益必然受到影響，但依傳統(tǒng)法規(guī)定,，公民對破壞和污染環(huán)境的行為無權依法提起訴訟請求,。公民個人被認為不具有訴訟的利益，其起訴資格不被認可,，這使公眾有效參與環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的力度具有很大的局限性,，進而影響環(huán)保進程和可持續(xù)發(fā)展。
三．完善路徑
人與自然關系的和諧,、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境保護的最主要目的。全面建設和諧社會,，維護廣大人民群眾的環(huán)境利益,，須樹立和落實科學發(fā)展觀，建立健全環(huán)保的長效機制,。
（一）完善環(huán)保法制與監(jiān)管制度
WTO規(guī)定各成員方應“最合理地利用世界資源,，保護和維護環(huán)境，并以符合不同經濟發(fā)展水平下各自需要的方式,，加強采取各種相應的措施”,，對進出口商品基于環(huán)境影響的檢測、評估將直接影響到我省乃至我國的進出口貿易,、人民的身體健康甚至生態(tài)環(huán)境,。因而首先要結合本省實際，根據(jù)有關法律制定和完善環(huán)境保護單行法規(guī)和地方政府規(guī)章,，完善建設項目環(huán)保管理的制度和程序,，完善產品和生產工藝的環(huán)境標準，建立環(huán)境風險評估機制,，嚴格防范污染物傳入,、有害外來物種入侵及遺傳物種資源流失。其次,，強化執(zhí)法監(jiān)管,，健全基層環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設，形成上下協(xié)調,、左右聯(lián)動,、共同參與的工作運行機制,。省級環(huán)境保護部門加強統(tǒng)籌規(guī)劃，會同有關部門制定生態(tài)環(huán)境考核指標和考核辦法,，建立環(huán)保產業(yè)的質量標準體系和價格標準體系,，定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。各種咨詢,、評價,、預測、培訓,、監(jiān)測等技術性服務活動和自然保護經營活動均需納入規(guī)范化管理軌道,。再次，健全重大決策監(jiān)督機制,，把環(huán)境與發(fā)展綜合決策作為稽查監(jiān)督的重要內容,，加強法律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督,、公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督,，對違法的行政作為、行政不作為及其工作人員重大決策失誤或濫用職權,、瀆職等行為依法予以糾正和追究,。
（二）建立綠色GDP核算體系，推進循環(huán)經濟發(fā)展
建立以綠色GDP為核心指標的綜合經濟與資源環(huán)境核算體系,，提供資源環(huán)境核算數(shù)據(jù),，為決策部門提供參考，既反映了經濟增長的數(shù)量又反映質量,，使經濟發(fā)展具有可持續(xù)性,，對官員的政績考核向綠色指標過渡。有效利用生產廢料,，提高資源和能源的利用效率,，最大限度地減少廢物排放，使產業(yè)發(fā)展,、生產力布局與區(qū)域資源稟賦,、環(huán)境容量和生態(tài)功能相一致，實現(xiàn)社會,、經濟和環(huán)境的共贏,；把工業(yè)和農業(yè)生產后續(xù)的東西結合起來，在不同層面上將生產和消費納入到可持續(xù)發(fā)展框架中,，促進經濟增長方式的轉變和結構調整,，系統(tǒng)解決生態(tài)小康問題。例如,，在工業(yè)園區(qū)開展造紙,、化工,、電力、鋼鐵等重污染行業(yè)的清潔生產試點示范,，依法做好產生和使用有毒有害物質企業(yè)和污染嚴重企業(yè)的強制清潔生產審核,，把轄區(qū)內環(huán)境質量的改善情況和環(huán)保目標的完成情況作為評定政績的依據(jù)之一。此外,，要建立多元化的環(huán)保投資機制,，實施污染物排放總量收費制度，按“誰投資,、誰受益”原則,，建立自主經營、自負盈虧,、自我發(fā)展的良性機制,，促進環(huán)境污染治理投資運營的市場化。對于力量薄弱的鄉(xiāng)村,，環(huán)保部門應予以指導與服務,，以補助或排污費反納的形式，對環(huán)保宣傳活動,、建設項目及企業(yè)治理設施整改提供資金上的支持,。
（三）研發(fā)環(huán)保科技與產業(yè)
要加大環(huán)境科技能力建設,，開展切合實際的環(huán)境管理政策研究以及為環(huán)境管理服務的監(jiān)測、監(jiān)控技術研究,，健全重點流域,、城市環(huán)境自動檢測，完善環(huán)境和安全信息應急監(jiān)控和預警體系,。其次,，重點支持環(huán)境保護實用技術研究。環(huán)境保護新技術,、新工藝,、新設備、新材料的研究,、開發(fā)和推廣,，應納入科技攻關計劃，優(yōu)先安排重要的環(huán)境保護課題,，給予一定的科研財政經費,。加強科研部門、高等院校和企業(yè)的環(huán)保技術開發(fā)力量及聯(lián)合,、協(xié)作,。開拓環(huán)保技術市場,，組織產品科研項目的招標，促使研究成果盡快轉化為生產力,，積極參加國外環(huán)境治理工程和生態(tài)保護工程招標,，承接國外、境外各類技術咨詢,、工程設計和施工任務,、大力擴展環(huán)境保護裝備出口和勞務輸出。再次,，加快環(huán)保產業(yè)發(fā)展,。優(yōu)化調整環(huán)保產業(yè)結構、能源結構,、區(qū)域經濟結構,，整頓產業(yè)的生產流通秩序，通過兼并,、聯(lián)合,、重組等方式，形成一批適應污染控制和生態(tài)保護需求,、具有競爭力的骨干企業(yè)和環(huán)保名牌產品,。建立以企業(yè)自愿申請、政府統(tǒng)一管理為原則,，獨立,、公正實施的環(huán)保產品第三方認證制度，發(fā)展以資金融通,、信息服務,、環(huán)境工程及設施運營管理、人才培訓等為內容的環(huán)保產業(yè)服務體系,。
（四）推動信息公開與公眾參與
通過環(huán)評單位自律,、第三方監(jiān)督、行政監(jiān)管,、社會監(jiān)督,、公眾參與等措施強化管理，為決策提供科學依據(jù),，推動環(huán)境保護管理工作的落實,。環(huán)保部門要將環(huán)境質量狀況、企業(yè)排污和建設項目環(huán)境保護審批等情況向社會公開,。以咨詢電話,、聯(lián)誼會、專業(yè)培訓、業(yè)務往來,、執(zhí)法檢查,、便民小冊子等形式加強環(huán)保部門與村委、企業(yè)溝通,、了解,。對涉及公眾環(huán)境權益的重大決策、立法建議,、規(guī)劃及開發(fā)建設項目的決定,，要普遍實行聽證會、公示制度,，從叫停到聽證,、環(huán)評、評審直至決策的全過程,，都依法向社會公開,，廣泛聽取各方面意見，推進環(huán)境決策科學化,、民主化的進程,。對于鎮(zhèn)村發(fā)展第三產業(yè)的建設用地申請，有關部門應及時提供法律,、法規(guī)的咨詢指導,；加快建設項目審批速度，根據(jù)農村實際情況在不違反大原則的前提下簡化手續(xù),。環(huán)保產業(yè)協(xié)會及時為企業(yè)推廣新技術,、新產品、新材料提供信息服務,，舉辦技術講座和培訓培訓環(huán)保專業(yè)技術和管理人才,，提高企業(yè)人員環(huán)保業(yè)務素質。
（五）弘揚消費道德
環(huán)境危機的實質不是經濟和技術問題,，而是價值問題。要使環(huán)境問題從根本上得到解決,，更需要改變人們的價值觀念,，啟動人們內心的道德資源?！叭耸堑厍蛏衔ㄒ坏牡赖麓砣?，他必須要承擔起保護環(huán)境的責任。環(huán)境倫理要求我們,，不可為了人類的瑣碎利益而犧牲其它生命,，不能暴殄天物；它還要求我們建立這樣一種生存方式,，這種方式既使得人類繁榮昌盛,，也使得其它生命欣欣向榮,。”要把人之外的自然存在物納入倫理關懷的范圍,，用道德來調節(jié)人與自然的關系,。政府作為社會的管理者，應加強公民對環(huán)境資源問題的危機感,，鼓勵和支持民間自發(fā)的環(huán)保組織,，普及環(huán)境科學和法律知識，建立和完善社會化環(huán)境教育體系,?！叭伺c自然關系的解決有賴于人與人關系的解決，而人與人關系的解決又迫使我們去解決人與自然的關系,。自然界是無意識的,，只有系鈴人才能解鈴，人在多大程度上與自然達到和諧,，人才能在多大程度上獲得了解放,。”大自然無法毫無限制地滿足人們的無限欲望,，人們應當走出人與自然對峙狀態(tài)下的消費誤區(qū),，樹立綠色消費觀，在人與自然和諧發(fā)展的理性原則下去規(guī)范消費行為,。政府作為最大的購買團體和循環(huán)經濟的推動者,，應切實推進政府綠色采購制度法制化、規(guī)范化,，并擴大其實施范圍,，發(fā)揮其對社會綠色消費的推動示范作用。
（六）加強泛珠三角區(qū)域環(huán)保合作
要促進珠江流域水污染防治規(guī)劃和環(huán)保合作專項規(guī)劃編制工作,。積極開展生態(tài)保護的科學研究,、技術開發(fā)、以及人才交流和培訓方面的合作,。加強水環(huán)境保護合作,，探索建立跨省級行政區(qū)河流跨界污染聯(lián)防聯(lián)治機制，確定跨省級行政區(qū)重要河流交界的水質控制斷面和標準,，建立水環(huán)境安全保障和預警機制,。健全環(huán)境經濟政策，加快建立生態(tài)補償機制,，聯(lián)合各職能部門通過稅收轉移,、政府協(xié)調等方法解決下游對上游、開發(fā)區(qū)域對保護區(qū)域、收益地區(qū)對受損地區(qū),、受益人群對受損人群以及自然保護區(qū)內外的利益補償問題,。加快環(huán)境保護監(jiān)測合作，建立泛珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網絡運行機制,，建立區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)管理平臺,，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測信息網絡共享。推動環(huán)境宣傳教育合作,，統(tǒng)一時間,、主題與步驟，形成規(guī)模,，擴大影響,。建立環(huán)保產業(yè)合作網，抓好環(huán)境保護科技和產業(yè)合作展覽會和項目洽談會,。探討泛珠三角區(qū)域循環(huán)經濟合作的領域,、途徑和方法，取長補短,，推進循環(huán)經濟發(fā)展立法,、規(guī)劃、信息,、技術和咨詢服務的合作與交流,。
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