產(chǎn)能過剩治理方式的四大積極轉(zhuǎn)變
2017-1-3 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為制約我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的重要因素,，“去產(chǎn)能”位居當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。近十年,，國家層面治理產(chǎn)能過剩的政策頻頻出臺,，這些政策文件既有專門針對特定行業(yè)的，也有規(guī)范行業(yè)市場秩序的,。系統(tǒng)追溯這些年的產(chǎn)能過剩治理思路,，不難發(fā)現(xiàn)我國產(chǎn)能過剩治理的邏輯正在發(fā)生積極改變。產(chǎn)能過剩治理越來越依靠市場,、越來越尊重企業(yè)主體地位,。這些轉(zhuǎn)變有助于擺脫產(chǎn)能過剩“屢調(diào)不止”的困境,，必將為市場化,、法治化方式治理產(chǎn)能過剩奠定基礎(chǔ)。產(chǎn)能過剩治理思路的四大轉(zhuǎn)變值得我們持續(xù)關(guān)注,。
從“一刀切”走向分類管制
早期治理產(chǎn)能過剩的政策取向具有計(jì)劃性質(zhì)的平均主義色彩,，對過剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區(qū)數(shù)量控制，行政分配過剩產(chǎn)能指標(biāo),。這樣的政策設(shè)計(jì)雖有基于區(qū)域公平的考慮,，但沒有兼顧地區(qū)差異和行業(yè)特征差異。因有悖產(chǎn)業(yè)本身的運(yùn)行規(guī)律,，許多產(chǎn)業(yè)的過剩問題非但沒有緩解反而愈加嚴(yán)重,。“一刀切”政策執(zhí)行成本看似低實(shí)則高,，企業(yè)和地方政府經(jīng)常出現(xiàn)隱形抵制行為,。
早期產(chǎn)能過剩治理“一刀切”的政策主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對控制新增產(chǎn)能“一刀切”；二是對淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”,。
一旦行業(yè)被定義為“過?！被颉皣?yán)重過剩”后，新增的產(chǎn)能即使效率再高,、技術(shù)再先進(jìn)也沒有進(jìn)入市場進(jìn)行博弈的機(jī)會。后期我們觀察到了這種思路的良性轉(zhuǎn)變,，政府通過構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)能指標(biāo)置換交易市場,，使得新增產(chǎn)能有了入市渠道。同時(shí)采取“因業(yè)施策”,，不同行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理政策開始有了不同的思路,。傳統(tǒng)行業(yè)（如鋼鐵、電解鋁）,、新興行業(yè)（如光伏）和區(qū)域性行業(yè)（如水泥）的產(chǎn)能過剩治理,，其治理權(quán)限存在不同程度的下放，尤其是對于區(qū)域性行業(yè),，產(chǎn)能審批的權(quán)限已經(jīng)開始下放至省級主管部門,，不再由全國統(tǒng)一進(jìn)行審批。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類管制措施,，水泥,、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換方案由地方確認(rèn)，而鋼鐵,、電解鋁行業(yè)產(chǎn)能置換方案由工業(yè)和信息化部確認(rèn),。“一刀切”的政策正在逐步根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性,、區(qū)域特征得到優(yōu)化,。
從行政命令為主轉(zhuǎn)向市場決定
市場和政府并不對立，而是功能互補(bǔ),。由市場來界定和淘汰落后產(chǎn)能雖然優(yōu)于行政命令的方式,，但政府仍可以提供信息警示產(chǎn)能過剩，“兩只手”相互配合,、缺一不可,。過剩是行業(yè)整體概念，過剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能,，這個(gè)邊界需要厘清,。由市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制去篩選和淘汰過剩產(chǎn)能，必定會首先淘汰那些真正落后的產(chǎn)能,，即便市場主體不會完全了解企業(yè)的成本結(jié)構(gòu)和成本信息,，這個(gè)優(yōu)勢是政府不可替代的。
事實(shí)上,，在市場經(jīng)濟(jì)體系下工業(yè)運(yùn)行仍需要部分閑置產(chǎn)能,。行政命令淘汰過剩產(chǎn)能，存在一個(gè)尺度把握的問題：淘汰多少產(chǎn)能才符合市場運(yùn)行規(guī)律？這個(gè)信息并不能直接從國際先驗(yàn)證據(jù)中提取,，每個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成不同,、每個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。即便是同一行業(yè),，國內(nèi)外的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也存在較大差異,，國外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率也是“空中樓閣”，不能直接“洋為中用”,。一個(gè)重要的原因在于,，不同程度的市場發(fā)育容許的企業(yè)競爭程度存在差異。在競爭受保護(hù)或受限制的社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期,，企業(yè)并不需要預(yù)留太多的閑置產(chǎn)能應(yīng)對大量潛在競爭者,。而在相對成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)需要預(yù)留更多的閑置產(chǎn)能預(yù)防競爭對手進(jìn)入和預(yù)備可能出現(xiàn)的創(chuàng)新,。因而,，閑置產(chǎn)能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業(yè),，讓市場起決定性作用,。
當(dāng)然，市場在資源配置中起決定性作用亦離不開更好發(fā)揮政府作用,。從2014年治理產(chǎn)能過剩的基本思路可以看出,，政府一方面通過搭建平臺構(gòu)建產(chǎn)能指標(biāo)交易市場（2014年7月份，工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號文《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》構(gòu)建了一個(gè)產(chǎn)能置換平臺）,，允許高效率產(chǎn)能通過付費(fèi)進(jìn)入的形式替代低效率產(chǎn)能,；另一方面規(guī)范競爭，將原有的地方政府競爭性招商引資導(dǎo)致的要素投入扭曲予以矯正,。2014年11月,，《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》進(jìn)一步限制和約束了地方政府制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)力。這兩個(gè)轉(zhuǎn)向解決了產(chǎn)能過剩由誰界定,、誰治理的問題,，更好地厘清了政府和市場的邊界。2016年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出用市場,、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作,。在這種思路轉(zhuǎn)變下，行政審批的產(chǎn)能將會越來越少,，產(chǎn)能過剩治理將逐步讓位于市場機(jī)制,。
從經(jīng)濟(jì)性管制走向社會性管制
早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”四個(gè)字來描述：關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)問題；兼并是企業(yè)間共享資源,、互通有無,、共筑競爭優(yōu)勢的選擇；而轉(zhuǎn)產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專用以及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等諸多難題。
無論哪種措施都涉及管制機(jī)構(gòu)對企業(yè)決策的直接干預(yù),。針對低端產(chǎn)能競爭無序,，政府希望通過培植大企業(yè)、優(yōu)化競爭格局的方式改善行業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài),。但事實(shí)證明,，一些由政府“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而行，是反效率的兼并行為而不是企業(yè)發(fā)展內(nèi)生要求,。行政主導(dǎo)下低效率企業(yè)由高效率企業(yè)兼并后拖垮高效率企業(yè)的案例，現(xiàn)實(shí)中也不少見,。政府通過財(cái)政支持方式引導(dǎo)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”,，一定程度上扭曲了市場競爭對企業(yè)行為的激勵。
近幾年的產(chǎn)能過剩治理措施中,，我們看到,，行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的措施越來越少，治理措施更多地轉(zhuǎn)向“規(guī)范競爭”這個(gè)方向,，主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向社會性管制,。比如，提高過剩行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),、能耗標(biāo)準(zhǔn),、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。在這種標(biāo)準(zhǔn)下,，產(chǎn)能過剩的治理更具有了法律依托,。
從封閉市場走向開放市場
從政策的沿革來看，行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩時(shí),，治理政策首先從拉動內(nèi)需的角度去設(shè)計(jì),。實(shí)際上，外部需求也是化解我國產(chǎn)能過剩的一個(gè)突破口,。許多基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱的新興市場經(jīng)濟(jì)國家,，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多，這給我國化解產(chǎn)能過剩提供了一個(gè)巨大的機(jī)遇,，外部市場正在幫助解決內(nèi)部需求不足問題,。黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢,，依托“一帶一路”,、金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等倡議和合作機(jī)構(gòu),，助推國內(nèi)產(chǎn)能“走出去”,，主動出擊推動國際產(chǎn)能合作。
市場擴(kuò)容是緩兵之計(jì)。產(chǎn)能過剩源于激勵扭曲以及地方政府非合意的政策激勵,，依靠市場擴(kuò)容可能會進(jìn)一步引發(fā)地方政府的無序競爭,，這個(gè)陷阱應(yīng)避免，長遠(yuǎn)來看產(chǎn)能過剩治理還要靠市場機(jī)制,。當(dāng)然,，毫無疑問，外部市場擴(kuò)容給化解產(chǎn)能過剩留足了制度轉(zhuǎn)換的空間,，把握住這個(gè)重要的窗口期探索出市場化,、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。（作者：楊振 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）
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