產(chǎn)能過(guò)剩治理方式的四大積極轉(zhuǎn)變
2017-1-3 來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)成為制約我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要因素，“去產(chǎn)能”位居當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。近十年，國(guó)家層面治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策頻頻出臺(tái)，這些政策文件既有專(zhuān)門(mén)針對(duì)特定行業(yè)的，也有規(guī)范行業(yè)市場(chǎng)秩序的。系統(tǒng)追溯這些年的產(chǎn)能過(guò)剩治理思路，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩治理的邏輯正在發(fā)生積極改變。產(chǎn)能過(guò)剩治理越來(lái)越依靠市場(chǎng)、越來(lái)越尊重企業(yè)主體地位。這些轉(zhuǎn)變有助于擺脫產(chǎn)能過(guò)剩“屢調(diào)不止”的困境，必將為市場(chǎng)化、法治化方式治理產(chǎn)能過(guò)剩奠定基礎(chǔ)。產(chǎn)能過(guò)剩治理思路的四大轉(zhuǎn)變值得我們持續(xù)關(guān)注。
從“一刀切”走向分類(lèi)管制
早期治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策取向具有計(jì)劃性質(zhì)的平均主義色彩，對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區(qū)數(shù)量控制，行政分配過(guò)剩產(chǎn)能指標(biāo)。這樣的政策設(shè)計(jì)雖有基于區(qū)域公平的考慮，但沒(méi)有兼顧地區(qū)差異和行業(yè)特征差異。因有悖產(chǎn)業(yè)本身的運(yùn)行規(guī)律，許多產(chǎn)業(yè)的過(guò)剩問(wèn)題非但沒(méi)有緩解反而愈加嚴(yán)重。“一刀切”政策執(zhí)行成本看似低實(shí)則高，企業(yè)和地方政府經(jīng)常出現(xiàn)隱形抵制行為。
早期產(chǎn)能過(guò)剩治理“一刀切”的政策主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)控制新增產(chǎn)能“一刀切”；二是對(duì)淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”。
一旦行業(yè)被定義為“過(guò)剩”或“嚴(yán)重過(guò)剩”后，新增的產(chǎn)能即使效率再高、技術(shù)再先進(jìn)也沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行博弈的機(jī)會(huì)。后期我們觀察到了這種思路的良性轉(zhuǎn)變，政府通過(guò)構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)能指標(biāo)置換交易市場(chǎng)，使得新增產(chǎn)能有了入市渠道。同時(shí)采取“因業(yè)施策”，不同行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩治理政策開(kāi)始有了不同的思路。傳統(tǒng)行業(yè)（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業(yè)（如光伏）和區(qū)域性行業(yè)（如水泥）的產(chǎn)能過(guò)剩治理，其治理權(quán)限存在不同程度的下放，尤其是對(duì)于區(qū)域性行業(yè)，產(chǎn)能審批的權(quán)限已經(jīng)開(kāi)始下放至省級(jí)主管部門(mén)，不再由全國(guó)統(tǒng)一進(jìn)行審批。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類(lèi)管制措施，水泥、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換方案由地方確認(rèn)，而鋼鐵、電解鋁行業(yè)產(chǎn)能置換方案由工業(yè)和信息化部確認(rèn)。“一刀切”的政策正在逐步根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性、區(qū)域特征得到優(yōu)化。
從行政命令為主轉(zhuǎn)向市場(chǎng)決定
市場(chǎng)和政府并不對(duì)立，而是功能互補(bǔ)。由市場(chǎng)來(lái)界定和淘汰落后產(chǎn)能雖然優(yōu)于行政命令的方式，但政府仍可以提供信息警示產(chǎn)能過(guò)剩，“兩只手”相互配合、缺一不可。過(guò)剩是行業(yè)整體概念，過(guò)剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能，這個(gè)邊界需要厘清。由市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制去篩選和淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，必定會(huì)首先淘汰那些真正落后的產(chǎn)能，即便市場(chǎng)主體不會(huì)完全了解企業(yè)的成本結(jié)構(gòu)和成本信息，這個(gè)優(yōu)勢(shì)是政府不可替代的。
事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下工業(yè)運(yùn)行仍需要部分閑置產(chǎn)能。行政命令淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，存在一個(gè)尺度把握的問(wèn)題：淘汰多少產(chǎn)能才符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律？這個(gè)信息并不能直接從國(guó)際先驗(yàn)證據(jù)中提取，每個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成不同、每個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。即便是同一行業(yè)，國(guó)內(nèi)外的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也存在較大差異，國(guó)外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率也是“空中樓閣”，不能直接“洋為中用”。一個(gè)重要的原因在于，不同程度的市場(chǎng)發(fā)育容許的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度存在差異。在競(jìng)爭(zhēng)受保護(hù)或受限制的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期，企業(yè)并不需要預(yù)留太多的閑置產(chǎn)能應(yīng)對(duì)大量潛在競(jìng)爭(zhēng)者。而在相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)需要預(yù)留更多的閑置產(chǎn)能預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入和預(yù)備可能出現(xiàn)的創(chuàng)新。因而，閑置產(chǎn)能到底多少是合理，需要把問(wèn)題留給市場(chǎng)中的企業(yè)，讓市場(chǎng)起決定性作用。
當(dāng)然，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用亦離不開(kāi)更好發(fā)揮政府作用。從2014年治理產(chǎn)能過(guò)剩的基本思路可以看出，政府一方面通過(guò)搭建平臺(tái)構(gòu)建產(chǎn)能指標(biāo)交易市場(chǎng)（2014年7月份，工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號(hào)文《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好部分產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》構(gòu)建了一個(gè)產(chǎn)能置換平臺(tái)），允許高效率產(chǎn)能通過(guò)付費(fèi)進(jìn)入的形式替代低效率產(chǎn)能；另一方面規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，將原有的地方政府競(jìng)爭(zhēng)性招商引資導(dǎo)致的要素投入扭曲予以矯正。2014年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》進(jìn)一步限制和約束了地方政府制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)力。這兩個(gè)轉(zhuǎn)向解決了產(chǎn)能過(guò)剩由誰(shuí)界定、誰(shuí)治理的問(wèn)題，更好地厘清了政府和市場(chǎng)的邊界。2016年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出用市場(chǎng)、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作。在這種思路轉(zhuǎn)變下，行政審批的產(chǎn)能將會(huì)越來(lái)越少，產(chǎn)能過(guò)剩治理將逐步讓位于市場(chǎng)機(jī)制。
從經(jīng)濟(jì)性管制走向社會(huì)性管制
早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”四個(gè)字來(lái)描述：關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無(wú)、共筑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的選擇；而轉(zhuǎn)產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專(zhuān)用以及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等諸多難題。
無(wú)論哪種措施都涉及管制機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)決策的直接干預(yù)。針對(duì)低端產(chǎn)能競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，政府希望通過(guò)培植大企業(yè)、優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局的方式改善行業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但事實(shí)證明，一些由政府“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而行，是反效率的兼并行為而不是企業(yè)發(fā)展內(nèi)生要求。行政主導(dǎo)下低效率企業(yè)由高效率企業(yè)兼并后拖垮高效率企業(yè)的案例，現(xiàn)實(shí)中也不少見(jiàn)。政府通過(guò)財(cái)政支持方式引導(dǎo)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，一定程度上扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)企業(yè)行為的激勵(lì)。
近幾年的產(chǎn)能過(guò)剩治理措施中，我們看到，行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的措施越來(lái)越少，治理措施更多地轉(zhuǎn)向“規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)”這個(gè)方向，主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向社會(huì)性管制。比如，提高過(guò)剩行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。在這種標(biāo)準(zhǔn)下，產(chǎn)能過(guò)剩的治理更具有了法律依托。
從封閉市場(chǎng)走向開(kāi)放市場(chǎng)
從政策的沿革來(lái)看，行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)，治理政策首先從拉動(dòng)內(nèi)需的角度去設(shè)計(jì)。實(shí)際上，外部需求也是化解我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)突破口。許多基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多，這給我國(guó)化解產(chǎn)能過(guò)剩提供了一個(gè)巨大的機(jī)遇，外部市場(chǎng)正在幫助解決內(nèi)部需求不足問(wèn)題。黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，依托“一帶一路”、金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等倡議和合作機(jī)構(gòu)，助推國(guó)內(nèi)產(chǎn)能“走出去”，主動(dòng)出擊推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作。
市場(chǎng)擴(kuò)容是緩兵之計(jì)。產(chǎn)能過(guò)剩源于激勵(lì)扭曲以及地方政府非合意的政策激勵(lì)，依靠市場(chǎng)擴(kuò)容可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，這個(gè)陷阱應(yīng)避免，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看產(chǎn)能過(guò)剩治理還要靠市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)然，毫無(wú)疑問(wèn)，外部市場(chǎng)擴(kuò)容給化解產(chǎn)能過(guò)剩留足了制度轉(zhuǎn)換的空間，把握住這個(gè)重要的窗口期探索出市場(chǎng)化、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。（作者：楊振 來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）
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