公共利益 守護(hù)才能守住
2017-2-16 來源：人民日?qǐng)?bào)
房前的水、村邊的河……曾經(jīng)，這些與每個(gè)人都息息相關(guān)的公共利益常常面臨無人負(fù)責(zé)的“公地悲劇”。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)北京、廣東、內(nèi)蒙古等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)，諸如污染環(huán)境等損害公共利益的行為，將由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起訴訟。試點(diǎn)以來，廣東在公益訴訟方面取得了哪些成果？又有哪些經(jīng)驗(yàn)值得推廣和借鑒？請(qǐng)看記者調(diào)查。
2016年12月19日下午，廣東肇慶市鼎湖區(qū)人民法院當(dāng)庭判決被告封開縣國(guó)土資源局依法履行職責(zé)、使被破壞的土地恢復(fù)到耕種條件。這是廣東首次當(dāng)庭宣判的行政公益訴訟案件。
2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)北京、廣東等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)，其中廣東省的廣州、深圳、汕頭等6城市進(jìn)入了試點(diǎn)名單。
這次公益訴訟重點(diǎn)是針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的情況，及時(shí)提起民事或行政公益訴訟，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至去年7月，廣東提起公益起訴案件數(shù)和向法院起訴案件數(shù)均為全國(guó)第一。
守護(hù)公益不再難
以保護(hù)公益為核心，以環(huán)境資源領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，回應(yīng)民意關(guān)切取得良好效果
肇慶市的這起案件肇始于2014年8月。當(dāng)時(shí)，莫朝安等人以挖魚塘的名義向封開縣金裝鎮(zhèn)安靖村委會(huì)村民租賃位于安靖村委會(huì)大路口經(jīng)濟(jì)合作社的坑道土地，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，擅自以鉤機(jī)挖土的方式采金砂，破壞了耕地。
2014年8月12日，封開縣國(guó)土資源局開出《責(zé)令停止違法行為通知書》：責(zé)令莫朝安立即停止非法采砂活動(dòng)，并撤走機(jī)械等設(shè)備，恢復(fù)原貌。
但該局作出行政處罰決定后，未依法履行監(jiān)管職責(zé)，致使破壞土地的行為持續(xù)至2014年12月，毀壞面積達(dá)12.965畝。直至2015年11月，土地依然未恢復(fù)耕種條件。
2016年下半年，肇慶市封開縣檢察院發(fā)現(xiàn)，縣國(guó)土資源局在莫朝安非法占用農(nóng)用地一案中怠于履行法定職責(zé)。經(jīng)該院履行訴前程序督促履職后，縣國(guó)土資源局仍未對(duì)被破壞的土地進(jìn)行復(fù)墾驗(yàn)收的相關(guān)工作。于是，縣檢察院向鼎湖區(qū)法院提起訴訟，請(qǐng)求依法確認(rèn)封開縣國(guó)土資源局怠于履職，并判令該局依法履職、恢復(fù)土地耕種條件。
這起公益訴訟案件從決定起訴到開庭審理、當(dāng)庭宣判，僅僅10個(gè)工作日即成功辦結(jié)。最終法院當(dāng)庭宣判，支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。
據(jù)了解，試點(diǎn)工作開展一年多以來，廣東省試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)將重點(diǎn)放在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，探索辦理了一批回應(yīng)民意關(guān)切的公益訴訟案件。截至目前，全省共發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索933件，辦理公益訴訟案件348件，其中，發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源類公益訴訟線索和辦理環(huán)境資源類公益訴訟案件均超過總數(shù)的80%。
“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟彌補(bǔ)了實(shí)踐中一些損害公共利益案件提起訴訟的主體缺位問題，也促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)，調(diào)動(dòng)了其他適格主體提起公益訴訟的積極性。”最高檢法律政策研究室主任萬春表示。
互相推諉不再有
作為剛性后盾，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的主動(dòng)性，彌補(bǔ)公益訴訟在主體上的缺位
“針對(duì)訴前程序發(fā)出的檢察建議，由于有提起訴訟這一剛性后盾，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行職責(zé)和保護(hù)公益的積極性大大增強(qiáng)。”廣東省檢察院檢察長(zhǎng)鄭紅表示，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，彌補(bǔ)了行政公益訴訟在主體上的缺位，強(qiáng)化了訴前程序的監(jiān)督效果。
在汕頭澄海區(qū)，一級(jí)飲用水源曾受到在河堤上違法建設(shè)工廠的持續(xù)排污污染。區(qū)環(huán)保局、水務(wù)局、區(qū)政府一度相互推諉，不履行職責(zé)。在試點(diǎn)工作開展后，檢察機(jī)關(guān)再次發(fā)出檢察建議時(shí)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局及時(shí)責(zé)令污染企業(yè)停止生產(chǎn)、作出行政罰款決定，區(qū)政府責(zé)令拆除違建廠房，還民眾清潔水源。
在深圳市、清遠(yuǎn)市，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村垃圾污染一度成為頑疾，群眾反映強(qiáng)烈。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，當(dāng)?shù)厝司游㈡?zhèn)政府及時(shí)履職，加強(qiáng)監(jiān)管，垃圾污染得到有效治理……
“試點(diǎn)實(shí)行以來，行政機(jī)關(guān)回復(fù)和糾正越來越及時(shí)了。”廣東省檢察院民行處處長(zhǎng)周虹說。一份數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月底，在廣東全省檢察機(jī)關(guān)辦理的334件訴前程序案件中，行政公益訴前程序案件312件，有關(guān)行政機(jī)關(guān)回復(fù)意見297件，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)245件。
仍有難題待解決
案件類型覆蓋試點(diǎn)工作的全部領(lǐng)域，仍存辦案難、推進(jìn)難等問題
廣東省辦理的公益訴訟案件類型多樣，基本覆蓋了試點(diǎn)工作的全部領(lǐng)域。而在案件程序上，廣東省在直接起訴、支持起訴、異地起訴、指定起訴等程序上亦均有實(shí)踐探索。
一方面，多樣化的探索為公益訴訟制度的建立完善提供了實(shí)踐樣本；但另一方面，辦案難、推進(jìn)難、經(jīng)費(fèi)保障困難……試點(diǎn)工作的推進(jìn)也面臨著種種困難。
廣東省檢察院副檢察長(zhǎng)黃武介紹，在試點(diǎn)地區(qū)，部分地方政府和行政執(zhí)法部門不習(xí)慣公益訴訟這一新監(jiān)督形式，在缺少有力支持的情況下，地方檢察機(jī)關(guān)辦案難度高、壓力大。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度仍處于探索建立中，實(shí)踐中，檢法兩家對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟地位、受理、管轄等一系列問題均存在分歧，需要進(jìn)一步溝通明確。
去年，廣東省檢察院會(huì)同廣東省環(huán)保廳聯(lián)簽了《關(guān)于在辦理環(huán)境公益訴訟案件工作中加強(qiáng)協(xié)作的實(shí)施辦法》，就信息共享、線索移送、技術(shù)咨詢等方面建立了協(xié)作機(jī)制。“下一步，廣東試點(diǎn)地區(qū)將聚集內(nèi)外協(xié)同合力，加強(qiáng)與環(huán)境資源、國(guó)土、國(guó)有資產(chǎn)、食品藥品安全等主管行政機(jī)關(guān)的全面協(xié)作，加強(qiáng)與人民法院溝通協(xié)調(diào)，共同維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益。”廣東省檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
記者手記
門檻低一點(diǎn) 效果好一點(diǎn)
隨著社會(huì)的發(fā)展，各種新型侵權(quán)訴訟也日益增多。房前的水、村邊的河、無所不在的空氣……曾經(jīng)，這些與每個(gè)人都息息相關(guān)的公共利益，常因難以設(shè)置訴權(quán)而成為監(jiān)管盲區(qū)；現(xiàn)在，諸如污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源等行為將由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起訴訟。
公益訴訟，即對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織向人民法院提起訴訟——這是對(duì)傳統(tǒng)“無利益即無訴訟”理論的突破，更有效彌補(bǔ)了“利己主義”的個(gè)人訴訟的缺陷，公共領(lǐng)域“無人訴無人管”的窘境也將被逐漸改變。
廣東的試點(diǎn)已經(jīng)顯示出公益訴訟在促進(jìn)依法行政中的助推器作用，而公益訴訟作為我國(guó)新一輪司法體制改革的制度安排，也意味著“公益”在我國(guó)法律價(jià)值排序上的升格。但另一方面，我們也必須正視，在具體實(shí)踐中，依然存在“訴訟成本過高”“取證難”等問題，而在公益訴訟日后的推進(jìn)過程中，也急需先行者大膽嘗試、不斷探索，完善相關(guān)配套機(jī)制，更好維護(hù)國(guó)家和人民的利益，避免“公地悲劇”的一再發(fā)生。(來源：人民日?qǐng)?bào) 作者：鄧 圩）
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