國家治理現(xiàn)代化背景下的政府治理創(chuàng)新
2017-3-28 來源：學習時報
由于各層級之間“職責同構”的限制,，雖然各級落實方案的形式越來越完整，語言越來越規(guī)范,，但是特點越來越弱,，即使是最低層級制定的落實方案仍然與頂層設計方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級的操作性,。
今天的地方,，與改革開放之初的地方已經(jīng)迥然不同，彼此之間的差異更加多樣,，甚至有些方面的差距在不斷拉大,。只有承認這些變化，才能在進行頂層設計的時候不犯冒進主義,、“畢其功于一役”的錯誤,。
中國的改革開放是經(jīng)濟基礎與上層建筑關系調(diào)整的過程。在這個過程中,，政府治理作為上層建筑的有機組成部分,，通過簡政放權、財稅體制改革,、干部人事制度改革等多種形式,，主動調(diào)整和變革，以回應經(jīng)濟基礎變革的要求,，順應經(jīng)濟社會的發(fā)展,。“創(chuàng)新”是近四十年來政府治理的主題之一,，政府因而成為各個領域創(chuàng)新的火車頭和第一推動力,。
政府治理創(chuàng)新進入新階段
黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善中國特色社會主義制度的總目標,，政府治理創(chuàng)新進入了新的階段,。這體現(xiàn)在以下五個方面。
頂層設計成為推進全面深化改革和全面開放的基本理念和方式,?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”總體布局,、新發(fā)展理念成為各領域改革的基本遵循,，具體領域的改革創(chuàng)新都要制定改革方案，明確時間表路線圖,，實行統(tǒng)一領導,，協(xié)同推進。截止到2016年底，中央深改小組共召開 31次會議,，通過了200多個改革文件,。根據(jù)2016年12月30日中央深改小組第三十一次會議的報告，2016年全年,，中央深改小組共召開了12次會議,，審議了146個重大改革文件；領導小組確定的97個年度重點改革任務和128個其他改革任務基本完成,，中央和國家有關部門還完成了194項改革任務,，各方面共出臺改革方案419個。
改革創(chuàng)新的制度環(huán)境更嚴密,，更有約束性,。經(jīng)過幾十年的制度建設，中國的各項制度更加完備,，法治環(huán)境不斷完善,，任何領域的任何改革都不能脫離制度約束，更不能挑戰(zhàn)制度權威,，根本目的是完善制度,。因此，習近平總書記要求,，要準確推進改革,、協(xié)調(diào)推進改革、依法改革,、有序改革,。“該中央統(tǒng)一安排的各地不要搶跑,，該盡早推進的不要拖延,，該試點的不要倉促面上推開，該深入研究后再推進的不要急于求成,，該先得到法律授權的不要超前推進,。要避免在時機尚不成熟、條件尚不具備的情況下一哄而上,，欲速而不達”,。
改革解決的問題更難，涉及面更廣,，根源更深，更為復雜,。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,，中國進入了改革攻堅期、深水區(qū)、社會矛盾凸顯期,。習近平總書記形象地說：“容易的,、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了,，剩下的都是難啃的硬骨頭,。”要凝聚改革共識,，克服思想觀念的障礙,，打破利益固化的藩籬。
突出改革措施的執(zhí)行力,。習近平總書記認為,，“制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮,、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素”,。他多次用“釘釘子精神”“踏石留印，抓鐵有痕”等形象的話語來強調(diào)執(zhí)行和落實的重要性,。為了提高執(zhí)行力,，在黨內(nèi)管理和政府治理方面采取了多項舉措。實現(xiàn)了對各省級機構,、中央國家機關以及中央直屬企業(yè)等巡視的全覆蓋,。本屆政府從2014年開始采取全國范圍的督查，至今已經(jīng)舉行3次,，推動了相關政策的落實,。
強調(diào)改革試點的規(guī)范化。試點改革是中國改革的重要經(jīng)驗,。試點是“偵察兵和先遣隊”,，解決的是“必須取得突破但一時還不那么有把握的改革”，通過取得經(jīng)驗,、掌握情況后再推開,。但是試點改革不是隨意的、自發(fā)的,，而是在整個頂層設計的框架下有組織地安排,，有目的地實施。為了更好地發(fā)揮改革試點的作用,，2016年3月,，中央深改小組第二十二次會議審議通過了《關于加強和規(guī)范改革試點工作的意見》，為改革試點工作提供了基本遵循,。
政府治理動力亟待提升
按照一般的理解,，在如此銳意改革的中央領導下,，各部門各地方應該迸發(fā)出更大的活力和動力。然而,，個別部門和地方的反應并不強烈,，不僅“依法改革”的主動性不強，甚至出現(xiàn)“為官不為”“懶政怠政”的現(xiàn)象,。從2015年開始,，《政府工作報告》專列一部分談“政府自身建設”。在多個場合,，李克強總理嚴厲批評“門好進了,、臉好看了，事難辦了”“只要不出事,、寧愿不做事”“不求過得硬,、只求過得去”等懶政怠政現(xiàn)象。這樣的結果是多種原因共同導致的,。
個別地方的利益格局在一定程度上的固化限制了其改革創(chuàng)新沖動,。就一些地方的政府治理而言，穩(wěn)定和秩序是其首選目標,，探索創(chuàng)新多是對危機和挑戰(zhàn)的應對,。在改革開放的過程中，之所以在各地經(jīng)常涌現(xiàn)出不同內(nèi)容和形式的改革創(chuàng)新,，主要是因為當?shù)攸h委政府有著強烈的發(fā)展理念和擔當精神,。而經(jīng)過了三十多年的發(fā)展變化，個別地方的利益格局基本形成,，一些利益關系固化下來,，制約和束縛了這些地方干部的思想行動，思想懈怠了,，行動疲沓了,。
國家治理內(nèi)容的調(diào)整造成了地方領導干部的不適應。盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是整個國家治理的中心任務,，但是社會治理,、環(huán)境治理、文化治理等上層建筑的調(diào)整也變得越來越重要,。對于長期習慣于搞經(jīng)濟建設的不少領導干部來說,，很難馬上適應這些新的治理需要。這些新的治理任務,，需要更細致的規(guī)劃,、精細化的治理以及長期的投入，不能簡單地套用提高GDP的原有做法,，甚至這些治理任務與發(fā)展經(jīng)濟的任務之間還存在著緊張乃至矛盾的關系,。
頂層設計方案執(zhí)行中的“時滯效應”,。加強頂層設計，意在整體謀劃,，克服決策的碎片化和行為的短期性，發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢,。在設計頂層方案的時候,，通過領導小組、部門聯(lián)席會議,、明確具體任務等方式,，的確實現(xiàn)了這種制度創(chuàng)制的意圖，但是在具體執(zhí)行的過程中還存在著一定的“時滯效應”,，設計方案不能及時地落實執(zhí)行,。“條塊”格局是造成這種現(xiàn)象的主要原因,。一方面,，頂層設計方案是由作為“條條”的各職能部門執(zhí)行的，需要與這些部門的系統(tǒng)要求對接起來,；另一方面,，頂層設計方案往往通過行政層級（塊塊）來貫徹執(zhí)行，由于各層級之間“職責同構”的限制,，雖然各級落實方案的形式越來越完整,，語言越來越規(guī)范，但是特點越來越弱,，即使是最低層級制定的落實方案仍然與頂層設計方案差別不大,，限制了具體方案在各地方層級的操作性。
部分領導干部對從嚴管理的理解出現(xiàn)偏差,，產(chǎn)生畏縮甚至推諉傾向,。全面依法治國、全面從嚴治黨,，是提高國家治理制度化水平的戰(zhàn)略性舉措,。從嚴管理是這些戰(zhàn)略措施在各地方、各部門中的具體落實,。然而,，由于對這些戰(zhàn)略舉措認識的不到位，導致具體落實措施的簡單化,、武斷化,，扭曲了制度設計的初衷，走向了另一個極端,。比如,，把從嚴管理等同于凡事都要找依據(jù),，沒有依據(jù)就不辦事、不執(zhí)行,；把從嚴管理等同于凡事都要走程序,，事事請示匯報，等領導批準,；把從嚴管理等同于增加監(jiān)督,，混淆了決策和監(jiān)督之間的邊界，降低了決策的效率,，等等,。最重要的是，由于在從嚴管理過程中,，部分領導干部沒有厘清自主行為的空間邊界,，尤其是法律和政策的邊界，因而行事小心翼翼,，滋生了“多一事不如少一事”的心理,。
對創(chuàng)新的激勵機制不完善，效力不足,。說到底,，探索創(chuàng)新是由人來執(zhí)行的，沒有富有創(chuàng)新精神的各級領導干部,，就不可能有遍布各地的創(chuàng)新探索,。中國的干部隊伍集聚著大量的社會精英，其中絕大部分是有理想,、有抱負,、有追求之人，這是中國制度能持續(xù)高效運行的重要原因,。創(chuàng)新不能只依靠創(chuàng)新者的主觀動力,、個人情懷，必須構建起可持續(xù)的激勵機制?，F(xiàn)有的薪酬機制,、晉升機制并沒有將鼓勵創(chuàng)新考慮在內(nèi)，平均主義,、“出頭椽子先爛”的心理依然存在于某些地區(qū)的政治生態(tài)中,。
社會輿論對地方領導干部塑造誘發(fā)的消極情緒。盡管地方領導干部為了落實上級要求,，采取了各種方法來克服困難,、解決問題，但由于掌握的資源有限,、監(jiān)督制約乏力,，加之部分人員能力和素質(zhì)不足,，容易出現(xiàn)行為的失范。輿論對地方領導干部的批評和消極刻畫,，增加了地方領導干部工作的難度,，也誘發(fā)了消極情緒，比如“既然不能得到理解和承認,，就不需要努力和擔當”的心理,。筆者參與了多屆中國地方政府創(chuàng)新獎的評選，接觸的許多領導干部都曾表示,，他們之所以看重這個獎項，就是因為這是來自社會的評價,。
激發(fā)政府治理創(chuàng)新動力的建議
改革創(chuàng)新動力不足,、消極行為增多引起了各方面的重視，其解決則需要多方協(xié)同努力,。
應清醒地認識,、辨析和承認地方發(fā)生的重要變化。今天的地方,，與改革開放之初的地方已經(jīng)迥然不同,，彼此之間的差異更加多樣，甚至有些方面的差距在不斷拉大,。只有承認這些變化,，才能在進行頂層設計的時候不犯冒進主義、“畢其功于一役”的錯誤,。決策者要自覺地在決策中堅持多樣性的意識,，做出有針對性的回應，這既是對地方的尊重,，也有利于提升決策執(zhí)行的效果,。在許多治理問題上，地方不僅是上級要求的執(zhí)行者,，也是上級的合作者,，更是問題的預警者。發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性,，有助于控制問題的擴大,、風險的傳播，也能為決策制定和改進提供依據(jù),。
積極構建鼓勵差別化探索的體制機制,。長期以來，我國的決策執(zhí)行中一定程度上存在著“一收就死,，一放就亂”的惡性循環(huán),，造成了治理資源的巨大浪費,。鼓勵差別化探索必須以承認地方的多樣性為前提，深化中央與地方,，以及各層級政府之間的權責劃分,，在總的框架下確定具體目標時要尊重地方的自主性，確定政策效果衡量標準時切忌單一化,。從全面深化改革的目標確定以來,，習近平總書記就多次提到要把頂層設計與鼓勵基層創(chuàng)新結合起來。他在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上進一步明確提出,，“中央通過的改革方案落地生根,，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”,。需進一步提高決策制定和執(zhí)行的科學化水平,，在決策過程中多關注地方的需求和具體情況，多吸收地方的經(jīng)驗做法,。在執(zhí)行的過程中給地方適度的變通空間,，合理地配套資源，并允許試錯,、寬容失敗,。
在合理劃分治理職責的前提下積極推動各類治理資源的合理配置。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上提到,，要針對基層工作的特點和難點,，推動職能下沉、人員力量下沉,，建立與基層改革實際需要相匹配的權責體系,。近年來，通過多方面的努力,，基層治理所需的資金,、人力、辦公場所,、技術支撐等各類治理資源普遍增加,，基層治理的能力也不斷提高。但是,，這些調(diào)整變化還不足以應對復雜,、多樣、瑣碎的治理問題,，因為許多治理問題需要更高層級的政府機構來協(xié)調(diào),，需要跨行政邊界來合作解決。因此，既要合理劃分治理職責,，探索治理資源的跨邊界配置,，又要防止一些部門以資源下沉為借口下放責任，加重基層政府權責不對等的困難,。
營造鼓勵政府創(chuàng)新探索的社會輿論,。充滿活力的社會急切地呼喚著創(chuàng)新，社會創(chuàng)新反過來又會促進政府創(chuàng)新,。這是三十多年改革開放帶來的巨大變化,。鼓勵各級政府探索創(chuàng)新，不是簡單地獎勵幾個優(yōu)秀的領導干部,，樹立若干模范榜樣,，而是應努力營造鼓勵探索、寬容失敗的社會氛圍,，尤其是對領導干部的評價不能過度使用“一票否決”的方法,。在輿論引導上，上級部門尤其不能頻繁地使用批評問責,，而應努力營造國家與社會、上下級之間相互信任的良好局面,。
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