提升飛地空間治理水平促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展: 以深汕特別合作區(qū)為例
2022-11-28 來源：廣東省情調(diào)查報告
由于歷史和體制原因 , 我國行政區(qū)經(jīng)濟特征 明顯 , 資源配置受到行政區(qū)劃的剛性約束明顯 (王開泳等 , 2020) 。盡管我國及區(qū)域發(fā)展的治理 環(huán)境尚未出現(xiàn)根本變化 , 但是跨行政區(qū)域的空間 規(guī)劃新機制在區(qū)域合作探索中萌芽 , 出現(xiàn)了鄰近 行政區(qū)跨界合作 ,、跨越行政區(qū)飛地合作等區(qū)域合 作探索方式 (郭磊賢 , 2019) ,。2017 年 5 月 , 國家 發(fā)展改革委員會等八部門聯(lián)合發(fā)布 《 關于支持 "飛地經(jīng)濟" 發(fā)展的指導意見》, 從國家層面為經(jīng) 濟飛地這種空間治理模式提供了政策支持和指導。 2017 年 10 月 , 黨的十九大報告進一步強調(diào)了區(qū)域 協(xié)調(diào)發(fā)展的重要地位 , 經(jīng)濟飛地迎來新的發(fā)展 機遇,。
2000 年以來 , 打造經(jīng)濟飛地 ,、發(fā)展飛地經(jīng)濟 在長三角 、珠三角地區(qū)迅速開展并擴散到全國 , 成為打破行政壁壘 ,、促進要素流動 ,、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā) 展的重要空間治理手段和策略 。在中國傳統(tǒng)行政 區(qū)經(jīng)濟的治理環(huán)境下 , 因為飛地經(jīng)濟而出現(xiàn)的經(jīng) 濟飛地給地方政府的治理轉(zhuǎn)型帶來了新的課題,。 雖然當前中國經(jīng)濟飛地遍地開花 ,、發(fā)展迅猛 , 但 其發(fā)展過程中存在的政府合作力度不夠 、地方政 府利益分配不均等問題仍難以解決 ,。本研究在梳
理中國經(jīng)濟飛地空間治理的基礎上 , 以深汕特別合作區(qū) (以下簡稱 "合作區(qū)") 為例 , 通過梳理體制機制 ,、發(fā)展動力 、空間思路的轉(zhuǎn)變歷程 , 從主體發(fā)展 ,、區(qū)域協(xié)調(diào)的角度 , 研究探索從 " 飛地園區(qū)" 到 "飛地城區(qū)" 的制度和空間規(guī)劃,。
一 、區(qū)域合作下的經(jīng)濟飛地空間發(fā)展
飛地是一種特殊的空間現(xiàn)象 , 通常指非常態(tài)存在的異質(zhì)空間 , 其擁有獨特的空間關系和復雜的權屬關系 ( 姚丹燕等 , 2019) ,。在行政區(qū)經(jīng)濟,、財政分權的中國城市與區(qū)域治理背景下 , 主動利用和創(chuàng)造經(jīng)濟飛地 , 可以降低跨界成本 , 巧妙地克服行政區(qū)作為經(jīng)濟活動容器的局限性 。 國內(nèi)學界關于經(jīng)濟飛地的研究集中在區(qū)域范圍 , 以飛地園區(qū)為主 , 對個案研究較少 , 對飛地城區(qū)研究較少 ,。研究內(nèi)容主要涉及制度設計 ,、經(jīng)濟運作 、空間規(guī)劃三個方面∶
(1) 在制度層面 , 主要探索包括兩地政府在內(nèi)的多主體間的權利關系 ,、制度安排和利益博弈 ( 羅小龍等 , 2006 ; 許婷 , 2019) ;
(2) 在經(jīng)濟層面 , 關注區(qū)域經(jīng)濟資源配置 ,、要素流 動 與 發(fā) 展 成 效 ( 孫 君 等 , 2011 ; 連 蓮 等 ,2016);
(3) 在空間層面 , 關注經(jīng)濟飛地的空間規(guī) 劃建設經(jīng)驗 ( 劉永敬 , 2014 ; 金利霞等 , 2015 ; 蔣費雯等 , 2016) 。整體上看 , 這些研究缺乏對經(jīng) 濟飛地空間治理模式和策略更為系統(tǒng) ,、細致的探 討和分析,。
2000 年以來 , 伴隨著區(qū)域化程度的不斷加深 , 在非均衡發(fā)展 、區(qū)域比較優(yōu)勢及梯度推移等理論
飛地園區(qū)模式飛出地經(jīng)濟合作基礎上 , 飛地經(jīng)濟的理念和經(jīng)濟飛地的實踐逐漸在中國興起 ( 李具恒等 , 2004 ; 李駿陽等 , 2006 ;付桂軍等 , 2013 ; 李魯奇等 , 2019) ,。經(jīng)濟飛地最早產(chǎn)生于長三角 ,、珠三角等經(jīng)濟發(fā)展水平較高、經(jīng)濟體制改革較為深人的地區(qū) , 并迅速在全國推廣 , 形成了 "飛地園區(qū)" "飛地城區(qū)" 兩個不同階段的產(chǎn)物,。
飛地城區(qū)模式飛人地
圖 1 經(jīng)濟飛地空間治理的模式演變
( 一 ) 飛地園區(qū): 擺脫跨行政區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 園治理困境
飛地園區(qū)是當下最為普遍 ,、 比較成熟的經(jīng)濟 飛地模式 , 是在沒有行政隸屬關系的另一地設置 的嵌人型產(chǎn)業(yè)園區(qū) , 通常作為跨行政區(qū)域要素協(xié) 調(diào) 、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌的承接容器 。隨著中國區(qū)域發(fā)展不 平衡的加深以及區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進 , 經(jīng)濟飛 地遍地開花 , 以江蘇省的南北共建園區(qū) ,、廣東省 的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)最為成熟。
江蘇省 2005 年出臺南北共建園區(qū)政策 , 按照 "由蘇北地區(qū)設立的省級以上開發(fā)區(qū) , 劃出一定面 積土地作為區(qū)中園 , 由蘇南地區(qū)的開發(fā)區(qū)負責規(guī) 劃 ,、投資開發(fā) ,、招商引資和經(jīng)營管理等工作" 的 基本思路推進 , 打造建設了 44 個南北共建園區(qū) , 有效帶動了蘇北的經(jīng)濟發(fā)展和江蘇省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型 升級 。廣東省 2008 年出臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園相關政 策 , 按照 "由山區(qū)或東西兩翼地區(qū)政府在本地經(jīng) 國務院 ,、省政府批準設立的開發(fā)區(qū) ,、工業(yè)園區(qū)、 高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地中 , 整體或部分劃出 一 定面積的土地 ,設立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū) , 由珠三角地區(qū)政府組織規(guī)劃,、投資 ,、開發(fā) 、建設和招商引資等工作 , 并按商定比例在一定時期內(nèi)利益分成" 的基本思路推進 ,在粵東西北打造一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū) , 將民間 自發(fā)的實踐活動提升為適應市場規(guī)律 ,、有目的 ,、有方向的自覺行為 , 有效推動珠三角對粵東西北地區(qū)的對口幫扶 , 實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 。南北共建園區(qū)通常采用多主體 ( 上級政府 ,、飛人地 ,、飛出地、飛地主體 ,、企業(yè)) ,、多層級 (雙方聯(lián)席會議— 園區(qū)管理機構—投資開發(fā)公司) 的治理架構 ( 見圖2) 。在中國區(qū)域發(fā)展失衡的情況下 , 突破行政區(qū)劃限制 , 共同規(guī)劃建設 ,、共同管理飛地園區(qū) , 是實現(xiàn)兩地互利共贏的空間治理模式 ,。塊對塊的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式替代了原來點對點的轉(zhuǎn)移模式 , 管理與項目復合承接模式替代了原來單純的資金承接模式 , 兩地共同發(fā)展 、互惠互利模式替代了以往簡單的資金對口幫扶模式 ,。從各地的實踐來看 ,目前多數(shù)飛地園區(qū)是依托各類開發(fā)區(qū)而建立的"區(qū)中園" , 主要限于高污染 ,、高耗能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 ,園區(qū)的面積普遍較小 , 集中在 2 -10 平方公里。加上飛地管理職責的模糊和地方保護主義的阻礙 ,飛地園區(qū)的發(fā)展面臨較大的困難 , 仍處在深人探索階段 (麻寶斌等 , 2014) ,。
上級政府指導雙方聯(lián)席會議派出園區(qū)管理機構管理委托投資開發(fā)公司
圖 2 飛地園區(qū)的空間治理架構
(二) 飛地城區(qū): 發(fā)展權和空間權辯證的特 別合作實踐
通過建立飛地園區(qū) , 發(fā)達地區(qū)在獲得產(chǎn)業(yè)空 間拓展的同時 , 也將先進的產(chǎn)業(yè)治理經(jīng)驗輸出給 欠發(fā)達地區(qū) ,。為了更好地實現(xiàn)城市治理經(jīng)驗的傳 輸 , 帶動欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展 , 打造更有力的區(qū)域 協(xié)調(diào)抓手 , 飛地城區(qū)的實踐也逐步展開 ,。飛地城 區(qū)產(chǎn)生于國家 ,、省域政府的重大制度創(chuàng)新試驗 , 深汕特別合作區(qū)和雄安新區(qū)就是當下中國最為典 型的飛地城區(qū),。
2011 年 2 月 , 廣東省委 ,、省政府批復 《 深汕 (尾) 特別合作區(qū)基本框架方案》, 正式設立深汕 特別合作區(qū) ,。深汕特別合作區(qū)是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū) 基礎上成立的全國首個特別合作區(qū) ( 城市功能 區(qū)) , 是深化廣東區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的重要舉措 ,。2017 年 4 月 , 中共中央 ,、 國務院印發(fā)通知 , 決定設立 河北雄安新區(qū) ,。雄安新區(qū)是為了推動京津冀協(xié)同 發(fā)展 , 疏解北京非首都功能而設立的國家級新區(qū)(副省級功能區(qū)) , 是國家空間改革的戰(zhàn)略性舉措,。
雖然尚未突破傳統(tǒng)行政區(qū)的束縛 , 但飛地城區(qū)以城市功能區(qū)嶄新的飛地模式出現(xiàn) ,。從治理架構上看 , 飛地城區(qū)延續(xù)了多主體 、多層級的治理架構(見圖 3) ,。飛地城區(qū)為上級政府 ( 省政府) 派出機構 , 享有地級市一級管理權限 , 由飛出地 ,、飛人地共同管理 , 飛出地主導經(jīng)濟管理和規(guī)劃建設 ,飛人地負責征地拆遷和社會事務,。飛地城區(qū)實現(xiàn)了從經(jīng)濟飛地向社會飛地的疊加轉(zhuǎn)變 。從載體來看 , 飛地從局限于園區(qū) , 拓展到了村 ,、鎮(zhèn) ,、縣等多個空間層級; 從內(nèi)容來看 ,飛地從局限于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟拓展到了政治 、社會 ,、文化等諸多領域 ,。“黨工作委員會 +管理委員會" 享有地級市一級管理權限 , 意味著新的治理層級產(chǎn)生 , 發(fā)展權和空間權在某種意義上集中到了飛地政府手中 , 其對投資開發(fā)公司進行直接管理 ,。然而 , 經(jīng)濟管理和社會管理的隱形切割 , 造成了發(fā)展權和空間權仍處于傳統(tǒng)行政區(qū)城市主義的保護框架下 , 飛地城區(qū)實踐仍有待進一步探索,。
上級政府管轄派出機構工作委員會管理委員會投資開發(fā)公司
圖 3 飛地城區(qū)的空間治理架構
(三) 傳統(tǒng)治理體制難以實現(xiàn)飛地空間發(fā)展管控
從飛地園區(qū)到飛地城區(qū)的跨越發(fā)展 , 是中國 地方和區(qū)域制度試驗及區(qū)域經(jīng)濟一體化的重大試 驗探索 。不同的政府行政區(qū) , 飛地城區(qū)催生出不 同的空間治理層級 , 也催生出新的區(qū)域合作治理 模式 ,。 由于區(qū)域合作中各主體之間的需求和關系 處在不斷的調(diào)整之中 , 隱藏在背后的空間治理矛 盾需要通過不斷的創(chuàng)新試驗來解決 , 所以說這種 治理模式是不穩(wěn)定的 ,、具有彈性的動態(tài)模式。
從發(fā)展邏輯看 , 經(jīng)濟飛地是雙方在各自的利 益訴求下 , 進行所屬權利 ,、資源的互換 , 達到短 暫的一致性 ,。飛出地產(chǎn)能過剩 , 缺乏發(fā)展的空間; 飛出地飽有空間 , 但缺乏發(fā)展的資金 。雙方進行 所屬權利 ,、資源的互換 , 使得飛人地將異地開發(fā) 建設的合法性讓渡給飛出地 , 飛出地則投人資本,、 技術 、管理等資源 , 借助飛地實現(xiàn)資本擴張 ,、增 值的目的 (張京祥等 , 2011) ,。飛地實現(xiàn)了區(qū)域資 源要素的流動與增值 , 這使得雙方政府希望能夠持續(xù)穩(wěn)定地獲得利益分成 。然而隨著發(fā)展的推進 ,當年飛人地無法自我開發(fā)的飛地空間迎來了巨大的升值機遇 , 地方保護主義在利益增加的過程中抬頭 , 尋求打破原有的規(guī)則 , 推動利益的再分配,。深汕特別合作區(qū)的幾次體制機制改革 , 明顯地體現(xiàn)了傳統(tǒng)治理體制中行政區(qū)經(jīng)濟邏輯對飛地治理的沖擊 ,。經(jīng)濟飛地的投資環(huán)境和管理環(huán)境處于矛盾交織 、不斷演化的過程當中 , 呈現(xiàn)出因利益分配不均 ,、職能交叉 ,、權責不清帶來的地方政府合作難題。
二 ,、深汕特別合作區(qū)的空間治理轉(zhuǎn)變
深汕特別合作區(qū) ( 以下簡稱 " 合作區(qū)") 位于汕尾市海豐縣 , 324 國道 ,、深汕高速公路 、廈深鐵路橫貫境內(nèi) , 是粵港澳大灣區(qū)向粵東沿海地區(qū)輻射的支點 , 戰(zhàn)略區(qū)位突出 ,。在區(qū)域經(jīng)濟嚴重失衡的廣東省 , 合作區(qū)由飛地園區(qū)成功過渡到飛地城區(qū) , 由 "兩地合作共建" 模式成功過渡到 " 深圳全面主導" 的行政托管模式 , 是特殊環(huán)境 ,、特殊區(qū)位背景下最具代表性的飛地空間治理典范。
圖 4 深汕特別合作區(qū)在廣東省 ,、粵港澳大灣區(qū)的區(qū)位
圖 5 深汕特別合作區(qū)在深圳的區(qū)位
合作區(qū)前身是 2007 年廣東省認定的東莞大朗 (海豐) 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園 , 2008 年變更為深圳 (汕尾) 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園 , 共建方由東莞市大朗鎮(zhèn) 和汕尾市海豐縣變更為深圳市人民政府和汕尾市人民政府 ,。2011 年合作區(qū)正式設立 , 范圍包括鵝埠 、小漠 、鯀門 ,、赤石四鎮(zhèn) , 總面積468.3 平方公里 , 由深圳市 ,、汕尾市合作共建 , 深圳市主導經(jīng)濟管理和建設 , 汕尾市負責征地拆遷和社會事務。2014 年體制機制改革 , 加強了深圳主導發(fā)展的格局 , 合作共建模式得到改進 ,。2017 年體制機制改革 , 深圳市全面主導深汕兩地的合作發(fā)展 , 合作 區(qū)成為深圳市的城市經(jīng)濟功能區(qū) ,。從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園 區(qū)到特別合作區(qū) , 其面積由最初的 13.08 平方公 里擴大到 468.3 平方公里 , 經(jīng)濟總量從建區(qū)之初的 20.79 億元增長到 2018 年的 53.13 億元 , 規(guī)劃開發(fā)建設速度加快 。結合政策 ,、合作方式等的轉(zhuǎn)變 , 本文將深汕特別合作區(qū)的發(fā)展分為三個階段 ,從體制機制 、發(fā)展動力 ,、空間思路三個方面總結其空間治理的特征 (見圖 6 和表1) ,。
圖 6 深汕特別合作區(qū)的治理階段
表 1 深汕特別合作區(qū)的治理階段特征
初創(chuàng)階段
(2007一2013 年) 發(fā)展階段
(2014一2016 年) 新生階段
(2017 年至今)
體制機制 合作共建模式:
深圳負責經(jīng)濟建設 , 汕尾負責征地拆遷和社會管理 合作共建模式改良:強化深圳主導 , 合作區(qū)直接管理事權增強 深圳全面主導模式:經(jīng)濟發(fā)展 、空間規(guī)劃 ,、社會事務全歸深圳管理發(fā)展動力 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的延續(xù): 占地大 ,、能耗高的企業(yè)轉(zhuǎn)移帶動 "深圳總部 ＋ 深圳基地" 的產(chǎn)業(yè) 發(fā)展模式:引進具有輻射帶動作用的企業(yè) 戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式:引進戰(zhàn)略培育型 、實力強勁的領軍企業(yè)空間思路 轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)園的繼續(xù)建設; 泛華 BT模 式 的 基 礎 設 施 建設;合作區(qū)的發(fā)展規(guī)劃編制 聚焦鵝埠 , 打造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū) , 推 動產(chǎn)城融合發(fā)展;深汕 投 控 P模 式 基 礎 設 施 建設;產(chǎn)業(yè) ,、項 目 ,、資金 、道路的規(guī)劃編制 , 基礎設施建設規(guī)劃編制 高質(zhì)量城區(qū)建設 , 精耕鯀門 , 打造未來 科技區(qū);深汕投控 P模式基礎設施和公共服務 設施建設;國土空間總體規(guī)劃編制 , 重點片區(qū)規(guī)劃設計推進
( — ) 體制機制的轉(zhuǎn)變
飛地空間是中國傳統(tǒng)城市治理語境的制度創(chuàng)新實踐 , 不同階段呈現(xiàn)的問題 , 需要依賴體制機制改革的持續(xù)探索 ,。從 2008 年的深圳 (汕尾) 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園 , 到 2011 年的 " 深汕特別合作區(qū)" , 再到 2017 年的 " 深圳市深汕特別合作區(qū)" , 其在體制機制上經(jīng)歷了 " 深圳單向轉(zhuǎn)移一兩地合作共建 一深圳全面主導" 的轉(zhuǎn)變歷程,。
根據(jù) 2011 年 《深汕 (尾) 特別合作區(qū)基本框 架方案》, 合作區(qū)黨工委 、管委會為省委 ,、省政府 派出機構 , 享有地級市一級管理權限 , 委托深圳,、 汕尾兩市管理 , 深圳市主導經(jīng)濟管理和建設 , 汕 尾市負責征地拆遷和社會事務 , 合作區(qū)治理模式 從深圳單向的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)閮傻睾献鞴步?。領 導班子成員由深圳市 ,、汕尾市共同選任和管理,。 GDP按深圳市70% 、汕尾市 30%比例計人兩市指 標 , 財政收益按照深圳市 25% ,、汕尾市 25% ,、合 作區(qū) 50%的比例分成 , 合作區(qū)土地出讓收益的 12%分配給汕尾市。
隨著飛地新區(qū)制度外溢帶來的土地升值機遇 , 分別把控著發(fā)展權和空間權的兩地政府遵循著各 自的利益訴求 , 阻礙了合作區(qū)的快速發(fā)展進程,。 即便收益明確 , 財政由深圳代管 , 但在實際操作 中 , 財政代管遲遲無法實現(xiàn) , 稅收依然由屬地征 收 , 事權與財權不對等 , 深圳對合作區(qū)的投人仍 持觀望的態(tài)度 ,。2014 年 , 合作區(qū)體制機制優(yōu)化 , 深圳市主導合作區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和開發(fā)建設的思路開 始強化 。汕尾市政府授予合作區(qū)管委會超過 150 項地級市經(jīng)濟管理職能和規(guī)劃建設審批職能 , 管 委會的直接管理事權增強 , 圍繞產(chǎn)業(yè)項目落地和 城市建設管理的政務體系形成 , 合作區(qū)的經(jīng)濟發(fā) 展和開發(fā)建設由此快速推進,。
發(fā)展階段的體制機制優(yōu)化只是合作共建模式 的改良 , 并沒有從根本上改變發(fā)展權 ,、空間權分 立的現(xiàn)實 。2017 年 , 新一輪的體制機制改革完成 , 確立了深圳全面主導 ,、以深圳市一個經(jīng)濟功能區(qū) 的標準和要求建設合作區(qū)的全新格局 ,。根據(jù) 《 深 汕特別合作區(qū)體制機制調(diào)整方案》, 合作區(qū)黨工 委 、管委會調(diào)整為深圳市委 、市政府派出機構 , 成為深圳市的一個經(jīng)濟功能區(qū) ,。領導班子成員由 深圳市委選任 , 領導職數(shù)參照深圳經(jīng)濟功能區(qū)配 備 ,。深圳全面主導發(fā)展的治理模式 , 有效避免了責任 、利益分成的模糊 , 實現(xiàn)了人 ,、財 ,、地 一 體的飛地治理模式 , 使其承載了更重要的區(qū)域合作示范使命。
(二) 發(fā)展動力的轉(zhuǎn)變
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)培育是當下中國飛地空間發(fā)展的關鍵 ,。深汕特別合作區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了 " 被動承接產(chǎn)業(yè)一主動選擇產(chǎn)業(yè)一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育" 的轉(zhuǎn)變 , 形成了 "深汕總部 +深汕基地" 的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,。初創(chuàng)階段 , 合作區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程加快 ,以華潤海峰 、騰訊云計算數(shù)據(jù)中心為代表的深圳項目和資金逐步進人 ,。轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項目呈現(xiàn)出明顯的占地面積大 ,、能源消耗高的特點 , 合作區(qū)扮演的是深圳產(chǎn)業(yè)置換和轉(zhuǎn)型升級騰挪基地的角色。初創(chuàng)階段合作區(qū)的發(fā)展動力仍是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設的延續(xù) , 基于充足的空間開發(fā)潛力和條件 ,承接深圳產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移,。隨著體制機制的優(yōu)化 , 合作區(qū)改變了以往"被動承接" 產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的局面 , 協(xié)調(diào)落實與深圳企業(yè)同等待遇的產(chǎn)業(yè)扶持政策 , 瞄準國有大中型企業(yè) ,、世界 500 強企業(yè) 、有擴產(chǎn)需求的大中型企業(yè)進行招商 , 引進了華潤 ,、 中建 ,、臺塑 、華鼎科技等大型企業(yè) 19 家 , 新增簽約項目平均投資規(guī)模達到 12.56 億元 , 形成了大數(shù)據(jù) ,、 電子設備制造 ,、綠色建筑材料 、新能源等多個專業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū) ,。在發(fā)展階段 , 合作區(qū)不斷加強對深圳具有輻射帶動作用企業(yè)的引人 , 加快產(chǎn)業(yè)體系細分領域的對接 , 初步形成 " 深汕總部 +深汕基地" 的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,。
在深圳全面主導發(fā)展階段 , 合作區(qū)強化產(chǎn)業(yè)引人和創(chuàng)新能力建設雙輪驅(qū)動 。2017 年 , 引進產(chǎn)業(yè)項目64 個 , 總投資超過 300 億元 , 啟動深汕灣機器人小鎮(zhèn)建設 ,。在新生階段 , 合作區(qū)逐步實現(xiàn)了從 "產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接" 到 " 戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育" 的轉(zhuǎn)變 ,、從 "招商引資" 到 " 招商選資" 的轉(zhuǎn)變 , 聚焦于培育和發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟 , 形成了戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育的發(fā)展模式。
(三) 空間思路的轉(zhuǎn)變
制度與市場是讓飛地不斷革新的動力 , 而空 間規(guī)劃是讓制度和市場合理歸位 ,、發(fā)揮最大效益 的政策途徑 ,。從無到有 , 合作區(qū)空間規(guī)劃發(fā)展思 路經(jīng)歷了 "轉(zhuǎn)移園區(qū)建設—產(chǎn)城融合建設—高質(zhì) 量城區(qū)建設" 的轉(zhuǎn)變 。在初創(chuàng)階段 , 合作區(qū)規(guī)劃 建設延續(xù)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)建設的思路 , 以 BT模式 [ Build (建設) -Transfer( 移交)] 推進產(chǎn)業(yè)園 區(qū)基礎設施建設 , 以產(chǎn)業(yè)園區(qū)拓展 ,、承接產(chǎn)業(yè)導 人為發(fā)展思路 ,。在發(fā)展階段 , 深圳特區(qū)發(fā)展建設 集團與合作區(qū)共同成立深汕投資控股集團 , 以 P 模式 ( Public-Private-Partnership) 推進合作區(qū) 的土地開發(fā) 、基礎設施建設 ,、資本運作 ,、園區(qū)管 理服務 。這個階段秉承打造 " 產(chǎn)城融合" 的新區(qū) 位發(fā)展思路 , 支柱產(chǎn)業(yè) ,、港口物流產(chǎn)業(yè) ,、能快速 導人的產(chǎn)業(yè)與港口園區(qū)規(guī)劃建設 ,、濱海城市功能 片區(qū)規(guī)劃建設同時推進 。在新生階段 , 合作區(qū)吸 取深圳先進的空間開發(fā)和運營經(jīng)驗 , 在加快戰(zhàn)略 性產(chǎn)業(yè)空間供給的同時 , 加快了高質(zhì)量公共服務 設施 ,、市政設施 ,、交通設施的規(guī)劃建設。
三 ,、深汕特別合作區(qū)的空間治理策略
飛地空間治理是對 " 國家— 區(qū)域—城市" 空 間發(fā)展 ,、資源配置的重新安排 , 表現(xiàn)為多主體、 多層級的空間治理特征 ,。一方面 , 以深圳一個經(jīng) 濟功能區(qū)的標準和要求建設合作區(qū) , 需要創(chuàng)新深 圳輸人視角下 " 飛地新區(qū)" 高質(zhì)量發(fā)展的路徑 , 吸取城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的經(jīng)驗教訓 , 建立合理的土 地管理制度 , 實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展權和空間管理權的統(tǒng) 一 , 有效促進要素的雙向流動; 同時 , 借力深圳 主導的財政體制及土地 ,、市場 、規(guī)劃等體制機制 的優(yōu)勢 , 為深圳市釋放產(chǎn)能和城市動能提供新空 間 ,、新平臺 ,。另一方面 , 盡管合作區(qū)已經(jīng)進人深 圳全面主導的新生階段 , 但其空間治理邏輯仍是 以 "深圳—合作區(qū)— 區(qū)域 ( 粵港澳大灣區(qū) 、粵東 地區(qū))" 的跨越式鏈接為基礎 , 無論空間特色營造 ,、產(chǎn)業(yè)空間供給 、交通設施聯(lián)通 , 還是合作區(qū)的空間治理 , 都要從合作區(qū)內(nèi)部 ,、合作區(qū)—深圳主城 ,、合作區(qū)— 區(qū)域等多個層級的空間鏈接出發(fā)進行的。
( 一 ) 空間特色營造: 區(qū)域協(xié)同的全域海陸
統(tǒng)籌合作區(qū)陸域面積 468.3 平方公里 , 海域管理面積約 1152 平方公里 , 陸域面積相當于深圳主城的 23.4% , 海域面積與深圳主城相當 , 擁有 50.9公里海岸線和優(yōu)越的港口條件 , 空間資源豐富 ,是深圳城市功能的重要拓展區(qū)域 ,。結合國家國土空間規(guī)劃改革要求 , 以及深圳在土地管理 ,、運營及生態(tài)環(huán)境保護 、治理方面的經(jīng)驗教訓 , 合作區(qū)對國土空間治理形成了系統(tǒng)全面 ,、分類管控 ,、引導明確 、權責清晰的全域空間資源要素管控體系,。海陸統(tǒng)籌和生態(tài)保護是空間治理的基礎 ,。在與區(qū)域鏈接層面 , 合作區(qū)主動將生態(tài)保護融人廣東省 "兩屏 、一帶 ,、一 網(wǎng) ,、多核" 生態(tài)安全戰(zhàn)略格局 , 重點加強區(qū)域海洋環(huán)境的協(xié)調(diào) 、保護與治理 , 以及區(qū)域生態(tài)廊道和城市綠道的銜接 , 推動區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治; 在與深圳主城鏈接層面 , 充分借鑒深圳在海陸統(tǒng)籌和生態(tài)保護方面的先進經(jīng)驗 ,在生態(tài)優(yōu)先的前提下對海岸線進行有效保護與利用 ,。在合作區(qū) , 更加注重內(nèi)部的國土空間和生態(tài)保護 , 通過構建 " 一 灣 ,、一 屏 、三山 ,、三河 ,、多廊" 的生態(tài)格局 , 將山 、水 ,、林 ,、 田 ,、海作為 一個生命共同體 , 強化對濕地 、河流 ,、林地 ,、 田園、海洋以及其他生態(tài)空間的保護 , 確保生態(tài)系統(tǒng)完整 , 綠色 (植被) 和藍色 ( 海洋) 生態(tài)空間占比穩(wěn)定在70%以上,。
(二) 產(chǎn)業(yè)空間安排: 鏈條整合階段的有序
供給合作區(qū)占據(jù)著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展高地向粵東欠發(fā)達地區(qū)過渡的核心區(qū)位 , 是連接大灣區(qū),、帶動粵東沿海經(jīng)濟帶振興的戰(zhàn)略支點 。從飛地園區(qū)到飛地城區(qū) , 從被動承接到主動培育 , 合作區(qū)的產(chǎn)業(yè)安排是區(qū)域互聯(lián) ,、政府主導與市場需求相結合的空間有序供給 ,。經(jīng)過近十年的發(fā)展 , 合作 區(qū)探索建立了“深圳總部 +深汕基地" “深圳研發(fā) +深汕生產(chǎn)" 的產(chǎn)業(yè)鏈整合模式 , 與深圳主城錯位發(fā)展 、互惠互補 , 通過粵港澳的產(chǎn)業(yè)外溢和產(chǎn) 業(yè)承接 , 輻射和服務粵東沿海經(jīng)濟帶,。
產(chǎn)業(yè)空間的有序供給是空間治理的重點 ,。合 作區(qū)產(chǎn)業(yè)空間供給 , 一方面遵循著 “ 深圳主城外 溢—合作區(qū)培育—輻射服務區(qū)域" 的區(qū)域鏈條對 接 、整合邏輯; 另一方面 , 結合自身的空間資源 條件 , 選擇導人 ,、培育的產(chǎn)業(yè)并進行空間布局,。 在與區(qū)域鏈接層面 , 深度參與粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn) 業(yè)分工 , 推進輻射粵東地區(qū)的產(chǎn)業(yè)落地 , 助力科 技灣區(qū) 、藍色灣區(qū)建設 ,。在與深圳鏈接層面: 第 一 , 有效地吸引深圳具有競爭力的大型企業(yè)高端 制造環(huán)節(jié)落地 , 依托產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園基礎 , 打造轉(zhuǎn)移 工業(yè)園區(qū); 第二 , 建設 “ 港 ,、產(chǎn) 、城" 一體化的 深圳港小漠港區(qū) ,、海洋智慧港和小漠灣文旅小鎮(zhèn) , 為深圳提供海洋和腹地空間 , 彌補深圳海洋產(chǎn)業(yè) 發(fā)展空間不足的短板; 第三 , 與深圳科技產(chǎn)業(yè)全 面對接 , 重點打造深汕灣機器人小鎮(zhèn) , 培育未來 產(chǎn)業(yè) ,。在合作區(qū)內(nèi)部 , 堅持 “ 以產(chǎn)營城 、 以城升 產(chǎn)" 的發(fā)展思路 , 針對不同階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征 , 結合生態(tài)環(huán)境要求 ,、產(chǎn)業(yè)鏈條特點 , 對產(chǎn)業(yè)承接 空間 ,、產(chǎn)業(yè)培育空間進行準確供給 , 確保產(chǎn)業(yè) 落地。
(三) 交通支撐聯(lián)動: 互聯(lián)互通的立體交通 支撐
區(qū)域功能鏈接 ,、產(chǎn)業(yè)鏈條整合 ,、生態(tài)治理協(xié) 同需要立體化的交通作為支撐 , 而合作區(qū)交通區(qū) 位突出 , 區(qū)域合作的特殊使命決定了其在區(qū)域交 通網(wǎng)絡格局中的重要樞紐作用 。 目前 , 合作區(qū)依 托良好的區(qū)位條件和港口資源 , 正在逐步建立覆 蓋海 ,、陸 ,、空的立體交通體系。合作區(qū)的交通網(wǎng)絡構建 , 不僅要與深圳高度 融合 , 而且要與粵港澳大灣區(qū) ,、粵東地區(qū)高度融 合 ,。合作區(qū)通過高速鐵路網(wǎng)絡西融東聯(lián) , 向西融、人灣區(qū) , 向東輻射粵東 , 成為粵港澳大灣區(qū)的東部門戶 ,。通過高鐵 , 與灣區(qū)三大核心城市實現(xiàn) 60分鐘互達 , 與灣區(qū) ,、粵東重要節(jié)點城市 90 分鐘互達 。合作區(qū)在寶安機場 ,、潮汕機場的中間位置 ,正在爭取深汕機場建設 , 以增強對周邊的輻射能力 ,。在與深圳主城的聯(lián)通上 , 通過構建 “ 三公三鐵" 互聯(lián)通道 , 實現(xiàn)合作區(qū)—深圳 30 分鐘軌道交通 ,、兩小時高速交通的 目標 。建設小漠國際港 ,疏解深圳港口業(yè)務壓力 ,。加快推進高速通道規(guī)劃建設 , 以縮短深圳主城與合作區(qū)的時空距離 , 推
動合作區(qū)與深圳交通一體化運作 , 支撐雙城生活模式 ,。在合作區(qū)內(nèi)部 , 打造全覆蓋 、多層次 ,、一體化的公交網(wǎng)絡 , 謀劃中低運量系統(tǒng) , 構建 “ 步行 +自行車 +公交" 的綠色出行模式 , 打造基于數(shù)據(jù)的 , 交通規(guī)劃 ,、設計 、建設 ,、管理 一 體化的創(chuàng)新型智慧出行體系 , 以及精細化的交通治理示范區(qū) , 推動城市交通治理轉(zhuǎn)型,。
四 、結論與展望
( 一 ) 結論: 多主體 ,、多層次的動態(tài)治理
機制
飛地空間是國家區(qū)域與城市治理的創(chuàng)新實踐 ,是新的經(jīng)濟發(fā)展模式 ,。資本過度積累的危機及其相應的空間修補 、再領域化是飛地空間發(fā)展的根本驅(qū)動力 ,。飛地空間治理超越了傳統(tǒng)的城市和區(qū)域治理模式 , 呈現(xiàn)出多主體 ,、多層次的特征 。體制機制帶來飛地空間增值的機遇 , 造成了合作雙方利益訴求的波動 , 呈現(xiàn)出飛地治理的脆弱性和不穩(wěn)定性 , 需要根據(jù)發(fā)展階段 ,、發(fā)展水平 ,、 自身特征進行動態(tài)調(diào)整 。盡管飛地空間產(chǎn)生于行政區(qū)劃實踐 , 并突破了行政區(qū)經(jīng)濟的局限 , 但在諸多層面仍擺脫不了原有行政體制的束縛 ,。深汕特別合作區(qū)的治理經(jīng)驗提供了 一 個可能的方向 , 從“兩地合作共建" 模式過渡到 “ 深圳全面主導"模式 , 從省級功能區(qū)降維為市級功能區(qū) , 簡化了原本復雜的治理架構 , 有效避免了飛出地再領域化的權利與飛人地原有領域的權利之間的矛盾。
飛地空間治理是對區(qū)域與城市空間發(fā)展 ,、資 源配置的重新安排 , 體現(xiàn)了多層級跨越鏈接的治 理邏輯 ,。飛地空間治理是基于區(qū)域結構調(diào)整需求 , 借力飛出地市場 、規(guī)劃 ,、財政等方面的優(yōu)勢 , 結合飛人地本身的資源特色 , 對飛地空間供給類型,、供給步驟的有序安排 。從合作區(qū)的空間治理經(jīng)驗來看 , 飛地空間營造需要合作區(qū)內(nèi)部 ,、合作區(qū)_深圳市與汕尾市 ,、合作區(qū)_ 區(qū)域 ( 粵港澳大灣區(qū)、粵東地區(qū)) 等多個層級的空間鏈接謀劃 ( 見圖7) ,。
圖 7 基于區(qū)域鏈接的飛地空間治理框架
( 二) 展望: 可持續(xù) ,、主體化的彈性治理 邏輯
究竟是 .以我為主" 還是 .以他為主" , 是飛 地空間治理普遍存在的博弈困境 。合作區(qū)以深圳 為全面主導方 , 建立了合理的財稅分配制度 ,、績 效核算制度 ,、土地審批管理制度 , 形成了合理的 治理機制 , 實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展權和空間管理權的統(tǒng) 一 。合作區(qū)的思維邏輯已從過去的 . 區(qū)域需要我 做什么" 轉(zhuǎn)變?yōu)?nbsp; .我為區(qū)域做什么" , 并基于合作 區(qū)自身的區(qū)位和資源優(yōu)勢 , 結合深圳的經(jīng)驗輸出 , 從區(qū)域鏈接角度 , 多層次謀劃空間發(fā)展 ,。深圳全 面主導合作區(qū)的發(fā)展 , 符合深圳的簡政放權改革 思路 , . 以合作區(qū)為主" 的主體治理思維開始回 歸 , 而這種回歸巧妙地實現(xiàn)了空間權力和發(fā)展權 力的辯證統(tǒng)一 , 實現(xiàn)了深圳發(fā)展與帶動區(qū)域發(fā)展 的辯證統(tǒng)一 ,。但需要注意的是 , 在中國傳統(tǒng)的行 政區(qū)經(jīng)濟治理邏輯下 , 過去對于合作區(qū)的探索是 基于管理事權下的再領域化探索 , 合作區(qū)之于深 圳始終是領域隸屬而非行政隸屬 ,。未來 , 在行政 區(qū)劃不變的情況下 , 這種 . 行政托管" . 特殊合作" 是否有期限? 如果有 , 期限是多久? 在中國現(xiàn)行財政體制未變的治理環(huán)境下 , 這是深 、汕兩市能否從根本上獲得發(fā)展的關鍵,。飛地空間治理是不同城市空間動態(tài)重構的特殊治理實踐 , 這種區(qū)域合作模式依然是 . 未來模式" , 處在持續(xù)探索的過程中 , 是一種靈活的區(qū)域治理試驗 ,。未來的治理調(diào)整 , 需要立足主體思維、彈性思維 ,、開放思維 , 實現(xiàn)空間權力和發(fā)展權力的辯證統(tǒng)一 , 并最后落實到飛地主體規(guī)劃 ,、區(qū)域協(xié)調(diào) 、功能發(fā)揮等方面 , 而這是新時期推動區(qū)域合作示范與飛地創(chuàng)新探索的關鍵,。
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