佛山三水：數(shù)字化,、規(guī)范化、集約化推動農(nóng)村集體“三資”管理改革創(chuàng)新
2024-9-24 來源：廣東省省情調(diào)查研究中心
農(nóng)村集體資源,、資產(chǎn)、資金（統(tǒng)稱農(nóng)村集體“三資”）,，系農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),。我省推進“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”，需要用足用好農(nóng)村集體“三資”,，帶動產(chǎn)業(yè)興旺,、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收,，助力鄉(xiāng)村全面振興,。然而，我省農(nóng)村集體“三資”管理存在一些比較突出的問題,，包括“家底”不清,、管理機制不完善,、信息化程度不足、缺乏有效社會監(jiān)督等,，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形成障礙,。
近年來，廣州,、佛山,、江門、肇慶等多地積極以試點方式,，探索農(nóng)村集體“三資”管理改革,，取得一定效果。其中,，佛山市三水區(qū)探索推動農(nóng)村集體“三資”交易全流程管理,，帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟增長，改革經(jīng)驗已在佛山全市推廣,，并獲得農(nóng)業(yè)農(nóng)村部肯定,。
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,，系黨的二十大報告和二十屆三中全會《決定》精神要求推進的改革任務(wù),。廣東推進“百千萬工程”相關(guān)文件也提出，要大抓體制機制改革,，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式,，推動鄉(xiāng)村全面振興。
農(nóng)村集體“三資”作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),，過去普遍存在資產(chǎn)“底數(shù)”不清,、估值不高、管理不完善,、違規(guī)交易難以杜絕等問題,，對農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展形成阻礙。因此,，近年佛山市在三水區(qū)試點,，通過全面清產(chǎn)核資，完善農(nóng)村集體“三資”使用和管理的配套機制,，推動農(nóng)村資源變資產(chǎn),、資金變股金、農(nóng)民變股東,，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值,、農(nóng)民受益，取得了良好成效,，助力構(gòu)建符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制,、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力,。
我省農(nóng)村集體“三資”管理的共性問題
首先，資產(chǎn)底數(shù)不清不準(zhǔn),，價值被低估,。一方面，多數(shù)農(nóng)村存在資產(chǎn)登記不足,、不準(zhǔn),，無法真實反映農(nóng)村集體資產(chǎn)存量和狀態(tài)的問題。例如,，部分村集體的土地,、森林、河流資源等量化記錄不清楚,、不詳實,，數(shù)據(jù)碎片化、零散化記錄,；集體資產(chǎn)的經(jīng)營狀態(tài)不清晰,。另一方面，日常資產(chǎn)管理維護不到位,，對于變動情況登記不及時,。例如，一些地方的村集體資產(chǎn)發(fā)生了經(jīng)濟業(yè)務(wù)時,，未能及時記錄資產(chǎn)增減變動情況。還有一些地方的農(nóng)村集體“三資”交易停留在線下競拍或田間地頭交易,，不充分的競爭導(dǎo)致農(nóng)村資源,、資產(chǎn)價值被低估或交易過程不透明，導(dǎo)致村民利益受損害,。
其次,，“三資”管理相關(guān)規(guī)定落實不到位，配套管理機制仍待完善,。一是農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范未落實到位,。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村集體“三資”規(guī)模體量不斷增長,，相關(guān)問題不斷涌現(xiàn),，容易滋生違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象。較常見的問題包括：農(nóng)村“三資”財務(wù)核算與監(jiān)督制度不夠健全,，部分村集體合作社的賬目建立和報告秩序不恰當(dāng),，村集體和村委會的業(yè)務(wù)劃分模糊；一些村的村集體收益未按規(guī)定納入由“三資”監(jiān)管代理中心管理的統(tǒng)一專項賬戶,，可由村級自行收取與支付,；因農(nóng)村集體“三資”管理機制不夠完善或落實不到位,，一些村干部鉆空子壟斷或侵占村內(nèi)集體資源，導(dǎo)致出現(xiàn)村干部腐敗案件,。因此,，近年各地政府對村集體“三資”規(guī)范管理的問題高度關(guān)注，采取措施應(yīng)對,。例如,，8月初，廣州市召開的深化農(nóng)村集體“三資”管理工作改革現(xiàn)場會,，強調(diào)“要聚焦農(nóng)村財務(wù)管理,、農(nóng)村集體經(jīng)濟合同、農(nóng)村集體債務(wù),、農(nóng)村工程項目等4類突出問題,，開展集中攻堅整治，推動落實整改,，加快推進農(nóng)村財務(wù)數(shù)據(jù)對接工作”等,。二是管理者缺乏統(tǒng)籌管理能力。不少村集體資產(chǎn)的管理者仍缺乏財務(wù)管理,、保值增值的專業(yè)知識和經(jīng)驗,，或因為不清楚政策而出現(xiàn)違規(guī)操作，甚至產(chǎn)生“權(quán)力尋租”等問題,。
最后,，監(jiān)督審計機制有待健全和落實執(zhí)行。一些村委會和村民因監(jiān)督意識不足或因監(jiān)督機制不夠健全,，導(dǎo)致對于村集體資產(chǎn)的使用和處置,，逐漸變成村支書或村主任的“一言堂”。同時,，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織監(jiān)督和審計機制未能切實發(fā)揮作用,，部分農(nóng)村還未設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)或監(jiān)督機構(gòu)功能不全，難以進行有效監(jiān)督或執(zhí)行審計制度,。還有一些村未依法公開村集體財務(wù)狀況,，信息不透明，導(dǎo)致村民無法進行有效監(jiān)督,。
佛山三水試點推進村集體“三資”交易全流程系統(tǒng)化改革
針對這些問題,，農(nóng)村集體“三資”總額大、交易活躍的佛山市,，近年以三水區(qū)作為試點,，從2022年9月起，針對“三資”管理模式偏傳統(tǒng)、信息化程度偏低等問題“開刀”,，開啟了新一輪農(nóng)村集體“三資”管理全流程改革,。
本輪改革主要圍繞摸清資產(chǎn)底數(shù)、規(guī)范管理機制,、明晰交易流程等方面推進,。
第一，構(gòu)建全流程標(biāo)準(zhǔn)體系,，推動清產(chǎn)核資標(biāo)準(zhǔn)化,。一是制定了清產(chǎn)核資標(biāo)準(zhǔn)體系。組建由相關(guān)職能部門工作人員,、村“兩委”干部,、經(jīng)聯(lián)社社長和村民等共同構(gòu)成的清產(chǎn)核資隊伍，明晰資產(chǎn)清查,、登記公示,、成果應(yīng)用等全流程操作標(biāo)準(zhǔn)，建立每周進度通報,、跟班考核,、問題反饋、部門聯(lián)動等配套追蹤機制,，確保清產(chǎn)核資工作全面,、準(zhǔn)確、真實且可追溯,。二是建設(shè)資源資產(chǎn)“數(shù)字云圖”,。統(tǒng)一采用自然資源部最新衛(wèi)星地圖對資產(chǎn)進行定位描邊，按照“一資一碼”標(biāo)準(zhǔn),，構(gòu)建形成標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)數(shù)據(jù)和資產(chǎn)云圖,，實現(xiàn)資產(chǎn)信息“一張圖”展示。三是建立資產(chǎn)狀況動態(tài)更新機制,。實行“區(qū)級總協(xié)調(diào)、鎮(zhèn)街負總責(zé),、村組具體實施”的資產(chǎn)“三級聯(lián)動”核查機制,，及時掌握資產(chǎn)后期變動情況，到期資產(chǎn)“先核查再流轉(zhuǎn)”,，確保賬實相符,。
第二，做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度銜接,，推動資產(chǎn)管理規(guī)范化,。一是強化規(guī)范集體經(jīng)濟社權(quán)責(zé)。集體經(jīng)濟社資產(chǎn)實行全區(qū)統(tǒng)一公開網(wǎng)上操作,，嚴格管理內(nèi)部發(fā)包,，杜絕違規(guī)私下發(fā)包,；嚴格財務(wù)開支“三簽制”，即日常財務(wù)開支需經(jīng)濟社社長和監(jiān)事會成員,、經(jīng)聯(lián)社社長和分管“三資”兩委干部簽名審批,，大于3萬元的開支需鎮(zhèn)街主管部門簽名審批，杜絕財務(wù)違規(guī)操作,。二是統(tǒng)一資產(chǎn)交易文本范式,。按“產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)類型+功能用途細分”，分行業(yè)統(tǒng)一制定7種資產(chǎn)交易合同模板,，明確產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,、功能布局、環(huán)境保護,、用地規(guī)范等責(zé)任要求,，規(guī)范經(jīng)營活動。
第三,，建設(shè)村集體“三資”管理服務(wù)平臺,，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范管理。一是創(chuàng)新成立實體管理服務(wù)機構(gòu),。2022年9月,，佛山市首個村集體“三資”管理實體機構(gòu)——三水區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理服務(wù)中心，掛牌成立,，負責(zé)全區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)工作,，直接服務(wù)于農(nóng)村集體資產(chǎn)交易和管理。同時,，三水區(qū)規(guī)定,，農(nóng)村財務(wù)會計中介機構(gòu)由區(qū)實現(xiàn)統(tǒng)一選聘、統(tǒng)一考核,、統(tǒng)一管理,。二是搭建“三水農(nóng)村集體‘三資’管理服務(wù)平臺”。通過這個平臺,，農(nóng)村集體資產(chǎn)從線下搬到線上,，實現(xiàn)從公告交易信息、報名受理,、交易報價到合同管理全流程線上操作,，打破了地理限制，吸引更多競投者參與,。在此平臺下,，三水區(qū)制定了統(tǒng)一的線上交易規(guī)則，推行“村提、鎮(zhèn)審,、區(qū)交易”,，交易全部網(wǎng)上操作，逐步構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化市場,。由此,，通過建強管理實體、搭建管理服務(wù)平臺,，三水區(qū)的農(nóng)村集體“三資”管理和交易從鎮(zhèn),、村線下交易，提級提檔至區(qū)統(tǒng)一組織網(wǎng)上競投,，解決因不充分的競爭易導(dǎo)致農(nóng)村資源,、資產(chǎn)價值被低估的問題，助力推動農(nóng)村集體增益,，農(nóng)民增收,。
第四，強化土地集約流轉(zhuǎn),。為制度性破解農(nóng)地集約利用難題,，三水區(qū)在推動村集體“三資”管理改革的同時，實行“線下整合,、網(wǎng)上競投,、分期交地”的土地集約流轉(zhuǎn)模式，對未全部到期的連片土地進行提前謀劃,、整體交易,、分期交地，建立土地集約與農(nóng)業(yè)招商同步推進,、無縫銜接機制,，促成集約土地引入都市農(nóng)業(yè)等優(yōu)質(zhì)項目。
第五,，促進跨部門監(jiān)督協(xié)作,，強化監(jiān)督管理。一是搭建全鏈條智慧監(jiān)管平臺,。三水區(qū)將村“三資”管理服務(wù)平臺與自然資源,、金融監(jiān)管、政數(shù)等部門的系統(tǒng)平臺實現(xiàn)對接,，加強了與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)信息共享,，建立監(jiān)管大數(shù)據(jù),，構(gòu)建資產(chǎn)交易,、合同生成、租金收入、日常開支,、預(yù)警提醒等全流程農(nóng)村集體“三資”數(shù)字化管理鏈條,。二是推動部門與紀(jì)檢監(jiān)督聯(lián)合監(jiān)管。建立農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督協(xié)作機制,，共享臺賬資料,，建立全流程閉環(huán)監(jiān)督管理機制；完善農(nóng)村集體“三資”管理責(zé)任追究制度,，推動農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督巡察向村組延伸,，實現(xiàn)專常監(jiān)督有機結(jié)合。
借助一攬子改革措施,，三水區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理實現(xiàn)了“七個統(tǒng)一”：搭建區(qū)級服務(wù)平臺,，實現(xiàn)統(tǒng)一平臺管理；修訂完善交易辦法,，實現(xiàn)統(tǒng)一交易制度,；設(shè)立區(qū)級交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)統(tǒng)一交易程序,；制定交易資料樣式,，實現(xiàn)統(tǒng)一文書格式；規(guī)范交易信息和發(fā)布渠道,，實現(xiàn)統(tǒng)一信息發(fā)布,；建立交易項目資料清單，實現(xiàn)統(tǒng)一檔案標(biāo)準(zhǔn),；建立完善監(jiān)督機制,，實現(xiàn)村集體“三資”統(tǒng)一監(jiān)督管理。至此,，農(nóng)村集體“三資”交易從“村里投標(biāo)”“人情交易”變?yōu)閰^(qū)級組織,、線上競投；資產(chǎn)從“散裝”到“打包”整合,；土地從相對粗放經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹鹆?、畝產(chǎn)量穩(wěn)步提高……
據(jù)統(tǒng)計，截至2023年年底,，三水區(qū)的農(nóng)村集體“三資”管理改革完成了超過3.7萬宗資產(chǎn),、2.4萬份合同的確認和備案，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)超過2900宗,。區(qū)外投資人在三水區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)平臺上的注冊占比已接近50%,，參與競投比例不斷上升；全區(qū)累計完成集體網(wǎng)上競投超過4100宗,，促進集體年租金收入增加近5000萬元,。
借由農(nóng)村集體“三資”管理改革,，三水區(qū)的農(nóng)村土地集約流轉(zhuǎn)積極性、主動性也得到了提高,，連片集約流轉(zhuǎn)土地超過萬畝,，為地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了強有力的土地要素支撐。例如,，三水區(qū)白坭鎮(zhèn)富景社區(qū)實現(xiàn)了“跨村,、跨租期、跨地類”集約土地445.3畝,，該社區(qū)南邊村民小組415畝魚塘在2023年年初達成承包合同,，租金比2021年翻了近一倍；南山鎮(zhèn)六和村集約827.25畝魚塘實現(xiàn)了帶方案租讓,。
據(jù)了解,，2022年12月，佛山市委常委會會議審議通過《佛山市農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)改革工作方案》,，錨定“全國一流”目標(biāo),，進一步推進全市農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)改革。2023年12月,，佛山市委常委會會議審議通過《關(guān)于推進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》及“支持建設(shè)‘億元村居’”“試行選派職業(yè)經(jīng)理人”“深化‘三資’管理服務(wù)改革”等三個配套工作方案,，明確將持續(xù)深化農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)改革，保障新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,。佛山市在總結(jié)三水區(qū)試點探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，已在2023年全面鋪開農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)改革。
（作者：鐘玲玉,，《廣東省情內(nèi)參》編輯）
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