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　　土地資源作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心要素，在推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬(wàn)村高質(zhì)量發(fā)展工程”、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興中，占據(jù)著舉足輕重的地位。東莞曾是廣東“四小虎”之一，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)起步早發(fā)展快，也使其更早面對(duì)建設(shè)用地不足的問題，低效用地、碎片化用地情況突出。近年來(lái)，東莞市積極推進(jìn)低效用地改革和再開發(fā)，特別是通過加強(qiáng)規(guī)劃銜接、“多規(guī)合一”，積極落地“點(diǎn)狀供地”政策等，有效盤活了閑置用地，促進(jìn)了村鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū)的改造升級(jí)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的空間。東莞的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可為深化土地要素改革、保障“百千萬(wàn)工程”高質(zhì)量推進(jìn)提供重要的案例參考。

　　粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)工業(yè)用地最緊張的地區(qū)之一，多個(gè)珠三角城市的土地開發(fā)強(qiáng)度早已超過30%的國(guó)際警戒線，其中，東莞的土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)50%左右，與深圳比肩，且有大量用地為鎮(zhèn)村工業(yè)園區(qū)，用地碎片化問題突出。曾有數(shù)據(jù)顯示，東莞全市約423平方公里的工業(yè)用地零散分布于超過2萬(wàn)個(gè)地塊，面積小于75畝的地塊占比超90%；村級(jí)工業(yè)園占全市工業(yè)用地面積的70%，當(dāng)中七成村級(jí)工業(yè)園在300畝以下；60%的鎮(zhèn)拿不出500畝以上的土地承載新的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

　　為拓寬高質(zhì)量發(fā)展的空間，東莞近年積極開展土地要素領(lǐng)域改革，加快推進(jìn)土地再開發(fā)，特別是瞄準(zhǔn)盤活和用好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界零星閑置用地，加強(qiáng)規(guī)劃落地和“多規(guī)合一”，加快落地實(shí)施“點(diǎn)狀供地”改革，取得了顯著效果。

　　一、提前謀劃“規(guī)劃用地”，創(chuàng)新實(shí)施“規(guī)劃管理單元”，推動(dòng)“多規(guī)合一” 

　　一是創(chuàng)造性提出“規(guī)劃管理單元”的理念。強(qiáng)化總規(guī)到詳規(guī)的傳導(dǎo)實(shí)施，按照城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村不同類型同步劃定規(guī)劃管理單元，明確了不同的主導(dǎo)功能和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，分類進(jìn)行空間歸置集聚，形成差異化、特色化的空間形態(tài)。

　　二是高水平統(tǒng)籌試點(diǎn)村莊規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃銜接。鼓勵(lì)試點(diǎn)鎮(zhèn)街以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，鎮(zhèn)村并舉整體編制村莊規(guī)劃，并隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃一并報(bào)批。在試點(diǎn)鎮(zhèn)村開展法定規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)上，同步開展村莊建設(shè)改造、村莊人居環(huán)境整治、村莊交通規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的“多規(guī)合一”。例如，道滘鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)完成鄉(xiāng)村振興“1+2”規(guī)劃（1個(gè)總體規(guī)劃加上和美水鄉(xiāng)、水鄉(xiāng)田園鄉(xiāng)村振興示范帶2個(gè)建設(shè)子規(guī)劃），強(qiáng)調(diào)以規(guī)劃牽引實(shí)際建設(shè)；東坑鎮(zhèn)根據(jù)“丁彭黃”片區(qū)鄉(xiāng)村韻味典型村的定位，編制“丁彭黃”片區(qū)典型村規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，并深度銜接國(guó)土空間規(guī)劃，在第九輪用地用海方案內(nèi)順利落實(shí)片區(qū)37.6畝新增建設(shè)用地規(guī)模，得以保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)公共配套設(shè)施建設(shè)；鳳崗鎮(zhèn)雁田村深化產(chǎn)業(yè)、綠美生態(tài)、交通等多項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容銜接，在相關(guān)專業(yè)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的幫助下，高質(zhì)量完成“四個(gè)一”規(guī)劃方案編制。

　　二、落實(shí)“點(diǎn)狀供地”，提升土地價(jià)值

　　“點(diǎn)狀供地”作為一種靈活性高、精細(xì)化的土地利用制度，主要在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不適合成片開發(fā)建設(shè)的地區(qū)，根據(jù)地域資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合項(xiàng)目區(qū)塊實(shí)際情況，按照“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”的原則進(jìn)行點(diǎn)狀開發(fā)。這種模式極大減少了土地占用指標(biāo)，有效解決了零星用地開發(fā)利用的問題。

　　2022年，東莞印發(fā)《關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地 助力城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的實(shí)施意見（試行）》，明確現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)三類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，以及為改善鄉(xiāng)村地區(qū)景觀和人居環(huán)境建設(shè)的公園、綠道和其他配套設(shè)施項(xiàng)目，可實(shí)施“點(diǎn)狀供地”。

　　2024年，東莞印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)自然資源要素保障支撐“百縣千鎮(zhèn)萬(wàn)村高質(zhì)量發(fā)展工程”項(xiàng)目實(shí)施的通知》擴(kuò)大“點(diǎn)狀供地”范圍，將餐飲、零售、娛樂、民宿等經(jīng)營(yíng)性功能設(shè)施納入其中，提升項(xiàng)目整體的盈利平衡能力。今年5月，橋頭鎮(zhèn)荷塘印象生態(tài)園成為東莞市首宗成功實(shí)施“點(diǎn)狀供地”項(xiàng)目。據(jù)資料顯示，該項(xiàng)目面積約1.12萬(wàn)平方米，包括石水口、逕聯(lián)、田新3個(gè)村（社區(qū)）的7個(gè)地塊，將打造田園綜合體，建成后預(yù)計(jì)全年?duì)I業(yè)額可達(dá)2000萬(wàn)元以上，為當(dāng)?shù)卦黾?00多個(gè)就業(yè)崗位。

　　落實(shí)“點(diǎn)狀供地”使城鎮(zhèn)邊界土地價(jià)值和綜合經(jīng)營(yíng)效益有限的土地，成為了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展的新空間。截至今年第三季度，東莞已有多個(gè)文旅項(xiàng)目被納入“點(diǎn)狀供地”試點(diǎn)。同時(shí)，東莞還允許開發(fā)邊界內(nèi)項(xiàng)目用地參照“點(diǎn)狀供地”政策完善用地手續(xù)，重點(diǎn)解決零星分散地塊的供地問題，保障權(quán)利人獲得完整的土地權(quán)能。

　　三、實(shí)施“清地行動(dòng)”，高效盤活存量土地資源

　　東莞市委、市政府印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)全市批而未供、供而未用“清地行動(dòng)”的指導(dǎo)意見》等文件，高位統(tǒng)籌開展“清地行動(dòng)”，明確了市內(nèi)4萬(wàn)畝批而未供、供而未用的存量土地，同時(shí)明確了“清地”標(biāo)準(zhǔn)，分類開展盤活利用，有效化解閑置土地難題。

　　一是壓實(shí)各方責(zé)任。根據(jù)歷史原因和現(xiàn)狀情況，綜合運(yùn)用協(xié)商談判、行政處理、司法訴訟等手段分類處置存量土地，解決存量土地資源私下流轉(zhuǎn)、圈占囤積、權(quán)屬錯(cuò)配等歷史遺留問題。

　　二是采取征收閑置費(fèi)、轉(zhuǎn)移過戶、變更土地使用條件、延期開發(fā)等多種手段盤活存量土地。例如，塘廈鎮(zhèn)成立由兩名鎮(zhèn)委副書記牽頭的專責(zé)小組，主動(dòng)與有關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)，開展專業(yè)分析研判，制定整改方案；望牛墩鎮(zhèn)以重大項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)制定統(tǒng)一拆賠標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌開展拆遷談判、規(guī)劃建設(shè)、招商引資和開發(fā)運(yùn)營(yíng)；橫瀝鎮(zhèn)出臺(tái)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)利益共享政策，鼓勵(lì)動(dòng)員屬地村委會(huì)經(jīng)協(xié)商解除舊協(xié)議，在收回違規(guī)出讓土地的同時(shí)引進(jìn)重大項(xiàng)目，提高鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)效益；道滘鎮(zhèn)引入第三方評(píng)估，對(duì)地塊進(jìn)行價(jià)值評(píng)估和綜合多方比價(jià)，確保地塊收回價(jià)格合理規(guī)范。“清地行動(dòng)”開展以來(lái)，上述各鎮(zhèn)以司法收回、協(xié)商收回、綜合施策等方式，成功收回和盤活了1096畝存量土地。

　　四、簡(jiǎn)化用地審批，助推土地高效利用

　　一是優(yōu)化簡(jiǎn)化用地審批程序。東莞對(duì)納入“百千萬(wàn)工程”的總建設(shè)面積在30畝以下、符合國(guó)有劃撥或集體自用方式供地的鎮(zhèn)村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地的項(xiàng)目，允許以鎮(zhèn)街（園區(qū)）批準(zhǔn)的《項(xiàng)目選址論證報(bào)告》確定地塊的簡(jiǎn)化規(guī)劃條件內(nèi)容，以及辦理供地手續(xù)和規(guī)劃許可手續(xù)，不用再開展控規(guī)修編工作。

　　二是分類支持項(xiàng)目按原地類管理。在不涉及占用耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等紅線底線的情況下，針對(duì)符合原地類管理要求的農(nóng)村道路用地、鄉(xiāng)村振興配套設(shè)施用地、廢舊石場(chǎng)（礦山公園）改造、自駕車旅居車營(yíng)地用地、自然景觀及農(nóng)牧漁等用地、露營(yíng)地與土地資源復(fù)合利用用地、光伏或風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目用地，可采用原地類認(rèn)定，無(wú)需辦理土地征收轉(zhuǎn)用手續(xù)。

　　三是加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地保障。探索對(duì)用地規(guī)模不超500平方米且建筑面積不超1000平方米的小型設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目，以及選址在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查及年度國(guó)土變更調(diào)查成果村莊用地范圍內(nèi)建設(shè)簡(jiǎn)易棚房用于設(shè)施農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目，簡(jiǎn)化備案程序；允許通過遙感影像直接生成項(xiàng)目用地范圍坐標(biāo)的方式進(jìn)行備案，有效降低報(bào)備成本。

東莞土地要素改革的啟示

　　“用地難”是各地推進(jìn)“百千萬(wàn)工程”過程中碰到的常見問題，也是必須解決的問題，建議相關(guān)部門和各地各級(jí)黨委政府定期開展調(diào)查研究，及時(shí)梳理總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)制度轉(zhuǎn)化，創(chuàng)新土地政策供給。

　　一、進(jìn)一步簡(jiǎn)化鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地審批程序

　　現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地申請(qǐng)審批程序手續(xù)較多、耗時(shí)較長(zhǎng)、費(fèi)用較高，難以滿足鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)需要，特別是社會(huì)資本投資農(nóng)旅融合、露營(yíng)樂園、農(nóng)產(chǎn)品深加工等項(xiàng)目的時(shí)效性較強(qiáng)，嚴(yán)苛且復(fù)雜的審批程序會(huì)使很多項(xiàng)目難以落地，影響到社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村振興的積極性和主動(dòng)性。因此，要通過統(tǒng)一優(yōu)化鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目用地審批程序，縮短審批時(shí)限，探索實(shí)施“點(diǎn)狀供地”項(xiàng)目容缺審批，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與鄉(xiāng)村振興；對(duì)于農(nóng)村集體閑置土地的處置，要針對(duì)農(nóng)村集體留用地指標(biāo)兌現(xiàn)存在的手續(xù)煩瑣、審批流程復(fù)雜、缺乏合規(guī)用地手續(xù)等原因造成歷史遺留問題等情況，通過出臺(tái)詳細(xì)的農(nóng)村集體留用地指標(biāo)兌現(xiàn)操作指引，簡(jiǎn)化審批手續(xù)流程，進(jìn)行破解。

　　二、加大土地政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)

　　在省級(jí)層面明確屬于城鎮(zhèn)村非建設(shè)用地、低效用地的部分，建議允許在全域土地綜合整治方案中，結(jié)合增減掛鉤、拆舊復(fù)墾等政策，將其建設(shè)用地規(guī)模予以騰挪置換，以便布局在村莊建設(shè)集聚區(qū)開展連片改造等工作，提高建設(shè)用地價(jià)值，優(yōu)化村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的耕地面積，建議獎(jiǎng)勵(lì)新增的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，支持各地統(tǒng)籌推進(jìn)補(bǔ)充耕地。同時(shí)，根據(jù)自然資源部印發(fā)的《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，結(jié)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展和旅游開發(fā)等合理需要，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并按相關(guān)要求納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督。

　　三、強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)，加快規(guī)劃銜接

　　因“五級(jí)三類”空間規(guī)劃體系對(duì)下層次的詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)和后續(xù)的用地管理政策尚在研究階段，特別是對(duì)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃和用地政策尚未明確，暫無(wú)明晰的傳導(dǎo)規(guī)則。且因涉及村莊的規(guī)劃類型多樣，各類規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，難以形成建設(shè)合力。建議廣東要出臺(tái)激勵(lì)政策，探索更新國(guó)土空間規(guī)劃編制理念和技術(shù)方法，增加國(guó)土空間規(guī)劃編制的彈性空間，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和吸引各地通過編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的國(guó)有用地進(jìn)行管控，并參照控制性詳規(guī)明確相關(guān)的管控要求、制定國(guó)有用地管控圖則，為國(guó)有土地出讓提供支撐。

（作者李靖、嚴(yán)瑞婷系廣東省省情調(diào)查研究中心社會(huì)治理部研究員）