“多規(guī)合一” “點狀供地” | 東莞土地要素改革破解 “用地難” 問題
2024-12-13
土地資源作為經(jīng)濟活動的核心要素,，在推進“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”,、促進鄉(xiāng)村全面振興中,，占據(jù)著舉足輕重的地位,。東莞曾是廣東“四小虎”之一，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟起步早發(fā)展快,，也使其更早面對建設用地不足的問題,，低效用地、碎片化用地情況突出,。近年來,，東莞市積極推進低效用地改革和再開發(fā)，特別是通過加強規(guī)劃銜接,、“多規(guī)合一”,，積極落地“點狀供地”政策等，有效盤活了閑置用地,，促進了村鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū)的改造升級,，為經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的空間。東莞的實踐經(jīng)驗,，可為深化土地要素改革、保障“百千萬工程”高質量推進提供重要的案例參考,。
粵港澳大灣區(qū)是我國工業(yè)用地最緊張的地區(qū)之一,，多個珠三角城市的土地開發(fā)強度早已超過30%的國際警戒線，其中,，東莞的土地開發(fā)強度達50%左右,，與深圳比肩，且有大量用地為鎮(zhèn)村工業(yè)園區(qū),，用地碎片化問題突出,。曾有數(shù)據(jù)顯示，東莞全市約423平方公里的工業(yè)用地零散分布于超過2萬個地塊,，面積小于75畝的地塊占比超90%,；村級工業(yè)園占全市工業(yè)用地面積的70%，當中七成村級工業(yè)園在300畝以下,；60%的鎮(zhèn)拿不出500畝以上的土地承載新的產(chǎn)業(yè)項目,。
為拓寬高質量發(fā)展的空間，東莞近年積極開展土地要素領域改革,，加快推進土地再開發(fā),，特別是瞄準盤活和用好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界零星閑置用地，加強規(guī)劃落地和“多規(guī)合一”,，加快落地實施“點狀供地”改革,，取得了顯著效果。
一、提前謀劃“規(guī)劃用地”,，創(chuàng)新實施“規(guī)劃管理單元”,，推動“多規(guī)合一”
一是創(chuàng)造性提出“規(guī)劃管理單元”的理念。強化總規(guī)到詳規(guī)的傳導實施,，按照城鎮(zhèn),、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村不同類型同步劃定規(guī)劃管理單元,，明確了不同的主導功能和準入標準,，分類進行空間歸置集聚，形成差異化,、特色化的空間形態(tài),。
二是高水平統(tǒng)籌試點村莊規(guī)劃與專項規(guī)劃銜接。鼓勵試點鎮(zhèn)街以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元,，鎮(zhèn)村并舉整體編制村莊規(guī)劃,，并隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃一并報批。在試點鎮(zhèn)村開展法定規(guī)劃編制工作的基礎上,，同步開展村莊建設改造,、村莊人居環(huán)境整治、村莊交通規(guī)劃等專項規(guī)劃編制工作,，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的“多規(guī)合一”,。例如，道滘鎮(zhèn)高標準完成鄉(xiāng)村振興“1+2”規(guī)劃（1個總體規(guī)劃加上和美水鄉(xiāng),、水鄉(xiāng)田園鄉(xiāng)村振興示范帶2個建設子規(guī)劃）,，強調以規(guī)劃牽引實際建設；東坑鎮(zhèn)根據(jù)“丁彭黃”片區(qū)鄉(xiāng)村韻味典型村的定位,，編制“丁彭黃”片區(qū)典型村規(guī)劃設計方案,，并深度銜接國土空間規(guī)劃，在第九輪用地用海方案內順利落實片區(qū)37.6畝新增建設用地規(guī)模,，得以保障鄉(xiāng)村基礎公共配套設施建設,；鳳崗鎮(zhèn)雁田村深化產(chǎn)業(yè)、綠美生態(tài),、交通等多項規(guī)劃內容銜接,，在相關專業(yè)城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院的幫助下，高質量完成“四個一”規(guī)劃方案編制,。
二,、落實“點狀供地”，提升土地價值
“點狀供地”作為一種靈活性高,、精細化的土地利用制度,，主要在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不適合成片開發(fā)建設的地區(qū),，根據(jù)地域資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿?，結合項目區(qū)塊實際情況,，按照“建多少、轉多少,、供多少”的原則進行點狀開發(fā),。這種模式極大減少了土地占用指標，有效解決了零星用地開發(fā)利用的問題,。
2022年,，東莞印發(fā)《關于實施點狀供地 助力城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展的實施意見（試行）》，明確現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè),、鄉(xiāng)村新型服務業(yè)三類產(chǎn)業(yè)項目的配套基礎設施和公共服務設施，以及為改善鄉(xiāng)村地區(qū)景觀和人居環(huán)境建設的公園,、綠道和其他配套設施項目,，可實施“點狀供地”。
2024年,，東莞印發(fā)《關于加強自然資源要素保障支撐“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”項目實施的通知》擴大“點狀供地”范圍,，將餐飲、零售,、娛樂,、民宿等經(jīng)營性功能設施納入其中，提升項目整體的盈利平衡能力,。今年5月,，橋頭鎮(zhèn)荷塘印象生態(tài)園成為東莞市首宗成功實施“點狀供地”項目,。據(jù)資料顯示,，該項目面積約1.12萬平方米，包括石水口,、逕聯(lián),、田新3個村（社區(qū)）的7個地塊，將打造田園綜合體,，建成后預計全年營業(yè)額可達2000萬元以上,，為當?shù)卦黾?00多個就業(yè)崗位。
落實“點狀供地”使城鎮(zhèn)邊界土地價值和綜合經(jīng)營效益有限的土地,，成為了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的新空間,。截至今年第三季度，東莞已有多個文旅項目被納入“點狀供地”試點,。同時,，東莞還允許開發(fā)邊界內項目用地參照“點狀供地”政策完善用地手續(xù),，重點解決零星分散地塊的供地問題，保障權利人獲得完整的土地權能,。
三,、實施“清地行動”，高效盤活存量土地資源
東莞市委,、市政府印發(fā)《關于深入推進全市批而未供,、供而未用“清地行動”的指導意見》等文件，高位統(tǒng)籌開展“清地行動”,，明確了市內4萬畝批而未供,、供而未用的存量土地，同時明確了“清地”標準,，分類開展盤活利用,，有效化解閑置土地難題。
一是壓實各方責任,。根據(jù)歷史原因和現(xiàn)狀情況,，綜合運用協(xié)商談判、行政處理,、司法訴訟等手段分類處置存量土地,，解決存量土地資源私下流轉、圈占囤積,、權屬錯配等歷史遺留問題,。
二是采取征收閑置費、轉移過戶,、變更土地使用條件,、延期開發(fā)等多種手段盤活存量土地。例如,，塘廈鎮(zhèn)成立由兩名鎮(zhèn)委副書記牽頭的專責小組,，主動與有關單位溝通協(xié)調，開展專業(yè)分析研判,，制定整改方案,；望牛墩鎮(zhèn)以重大項目為標準制定統(tǒng)一拆賠標準，統(tǒng)籌開展拆遷談判,、規(guī)劃建設,、招商引資和開發(fā)運營；橫瀝鎮(zhèn)出臺鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)利益共享政策,，鼓勵動員屬地村委會經(jīng)協(xié)商解除舊協(xié)議,，在收回違規(guī)出讓土地的同時引進重大項目，提高鎮(zhèn)村經(jīng)濟效益,；道滘鎮(zhèn)引入第三方評估,，對地塊進行價值評估和綜合多方比價,，確保地塊收回價格合理規(guī)范?！扒宓匦袆印遍_展以來,，上述各鎮(zhèn)以司法收回、協(xié)商收回,、綜合施策等方式,，成功收回和盤活了1096畝存量土地。
四,、簡化用地審批,，助推土地高效利用
一是優(yōu)化簡化用地審批程序。東莞對納入“百千萬工程”的總建設面積在30畝以下,、符合國有劃撥或集體自用方式供地的鎮(zhèn)村公益事業(yè)用地和公共設施用地的項目,，允許以鎮(zhèn)街（園區(qū)）批準的《項目選址論證報告》確定地塊的簡化規(guī)劃條件內容，以及辦理供地手續(xù)和規(guī)劃許可手續(xù),，不用再開展控規(guī)修編工作,。
二是分類支持項目按原地類管理。在不涉及占用耕地,、永久基本農(nóng)田,、生態(tài)保護紅線、自然保護地等紅線底線的情況下,，針對符合原地類管理要求的農(nóng)村道路用地,、鄉(xiāng)村振興配套設施用地、廢舊石場（礦山公園）改造,、自駕車旅居車營地用地,、自然景觀及農(nóng)牧漁等用地、露營地與土地資源復合利用用地,、光伏或風力發(fā)電等項目用地,，可采用原地類認定，無需辦理土地征收轉用手續(xù),。
三是加強設施農(nóng)用地保障,。探索對用地規(guī)模不超500平方米且建筑面積不超1000平方米的小型設施農(nóng)業(yè)用地項目,，以及選址在第三次全國國土調查及年度國土變更調查成果村莊用地范圍內建設簡易棚房用于設施農(nóng)業(yè)的項目,，簡化備案程序；允許通過遙感影像直接生成項目用地范圍坐標的方式進行備案,，有效降低報備成本,。
東莞土地要素改革的啟示
“用地難”是各地推進“百千萬工程”過程中碰到的常見問題，也是必須解決的問題,，建議相關部門和各地各級黨委政府定期開展調查研究,，及時梳理總結實踐經(jīng)驗,，加強制度轉化，創(chuàng)新土地政策供給,。
一,、進一步簡化鄉(xiāng)村振興建設用地審批程序
現(xiàn)行農(nóng)村建設用地申請審批程序手續(xù)較多、耗時較長,、費用較高,，難以滿足鄉(xiāng)村振興項目建設需要，特別是社會資本投資農(nóng)旅融合,、露營樂園,、農(nóng)產(chǎn)品深加工等項目的時效性較強，嚴苛且復雜的審批程序會使很多項目難以落地,，影響到社會資本投資鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性,。因此，要通過統(tǒng)一優(yōu)化鄉(xiāng)村振興建設項目用地審批程序,，縮短審批時限,，探索實施“點狀供地”項目容缺審批，鼓勵和引導社會資本積極參與鄉(xiāng)村振興,；對于農(nóng)村集體閑置土地的處置,，要針對農(nóng)村集體留用地指標兌現(xiàn)存在的手續(xù)煩瑣、審批流程復雜,、缺乏合規(guī)用地手續(xù)等原因造成歷史遺留問題等情況,，通過出臺詳細的農(nóng)村集體留用地指標兌現(xiàn)操作指引，簡化審批手續(xù)流程,，進行破解,。
二、加大土地政策鼓勵和引導
在省級層面明確屬于城鎮(zhèn)村非建設用地,、低效用地的部分,，建議允許在全域土地綜合整治方案中，結合增減掛鉤,、拆舊復墾等政策,，將其建設用地規(guī)模予以騰挪置換，以便布局在村莊建設集聚區(qū)開展連片改造等工作,，提高建設用地價值,，優(yōu)化村莊生產(chǎn)、生活,、生態(tài)空間格局,。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的耕地面積，建議獎勵新增的建設用地計劃指標,，支持各地統(tǒng)籌推進補充耕地,。同時,，根據(jù)自然資源部印發(fā)的《關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，結合城鄉(xiāng)融合發(fā)展和旅游開發(fā)等合理需要,，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地,，并按相關要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”嚴格實施監(jiān)督。
三,、強化國土空間規(guī)劃引領,，加快規(guī)劃銜接
因“五級三類”空間規(guī)劃體系對下層次的詳細規(guī)劃的傳導和后續(xù)的用地管理政策尚在研究階段，特別是對開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃和用地政策尚未明確,，暫無明晰的傳導規(guī)則,。且因涉及村莊的規(guī)劃類型多樣，各類規(guī)劃之間缺乏協(xié)調統(tǒng)籌,，難以形成建設合力,。建議廣東要出臺激勵政策，探索更新國土空間規(guī)劃編制理念和技術方法,，增加國土空間規(guī)劃編制的彈性空間,，引導、鼓勵和吸引各地通過編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃,，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的國有用地進行管控,，并參照控制性詳規(guī)明確相關的管控要求、制定國有用地管控圖則,，為國有土地出讓提供支撐,。
（作者李靖、嚴瑞婷系廣東省省情調查研究中心社會治理部研究員）
【來源:廣東省省情調查研究中心osp-tech.com】
