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　　土地資源作為經(jīng)濟活動的核心要素，在推進“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”、促進鄉(xiāng)村全面振興中，占據(jù)著舉足輕重的地位。東莞曾是廣東“四小虎”之一，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟起步早發(fā)展快，也使其更早面對建設(shè)用地不足的問題，低效用地、碎片化用地情況突出。近年來，東莞市積極推進低效用地改革和再開發(fā)，特別是通過加強規(guī)劃銜接、“多規(guī)合一”，積極落地“點狀供地”政策等，有效盤活了閑置用地，促進了村鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū)的改造升級，為經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的空間。東莞的實踐經(jīng)驗，可為深化土地要素改革、保障“百千萬工程”高質(zhì)量推進提供重要的案例參考。

 

　　粵港澳大灣區(qū)是我國工業(yè)用地最緊張的地區(qū)之一，多個珠三角城市的土地開發(fā)強度早已超過30%的國際警戒線，其中，東莞的土地開發(fā)強度達50%左右，與深圳比肩，且有大量用地為鎮(zhèn)村工業(yè)園區(qū)，用地碎片化問題突出。曾有數(shù)據(jù)顯示，東莞全市約423平方公里的工業(yè)用地零散分布于超過2萬個地塊，面積小于75畝的地塊占比超90%；村級工業(yè)園占全市工業(yè)用地面積的70%，當中七成村級工業(yè)園在300畝以下；60%的鎮(zhèn)拿不出500畝以上的土地承載新的產(chǎn)業(yè)項目。

 

　　為拓寬高質(zhì)量發(fā)展的空間，東莞近年積極開展土地要素領(lǐng)域改革，加快推進土地再開發(fā)，特別是瞄準盤活和用好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界零星閑置用地，加強規(guī)劃落地和“多規(guī)合一”，加快落地實施“點狀供地”改革，取得了顯著效果。

 

　　一、提前謀劃“規(guī)劃用地”，創(chuàng)新實施“規(guī)劃管理單元”，推動“多規(guī)合一” 

 

　　一是創(chuàng)造性提出“規(guī)劃管理單元”的理念。強化總規(guī)到詳規(guī)的傳導實施，按照城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村不同類型同步劃定規(guī)劃管理單元，明確了不同的主導功能和準入標準，分類進行空間歸置集聚，形成差異化、特色化的空間形態(tài)。

 

　　二是高水平統(tǒng)籌試點村莊規(guī)劃與專項規(guī)劃銜接。鼓勵試點鎮(zhèn)街以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，鎮(zhèn)村并舉整體編制村莊規(guī)劃，并隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃一并報批。在試點鎮(zhèn)村開展法定規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)上，同步開展村莊建設(shè)改造、村莊人居環(huán)境整治、村莊交通規(guī)劃等專項規(guī)劃編制工作，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的“多規(guī)合一”。例如，道滘鎮(zhèn)高標準完成鄉(xiāng)村振興“1+2”規(guī)劃（1個總體規(guī)劃加上和美水鄉(xiāng)、水鄉(xiāng)田園鄉(xiāng)村振興示范帶2個建設(shè)子規(guī)劃），強調(diào)以規(guī)劃牽引實際建設(shè)；東坑鎮(zhèn)根據(jù)“丁彭黃”片區(qū)鄉(xiāng)村韻味典型村的定位，編制“丁彭黃”片區(qū)典型村規(guī)劃設(shè)計方案，并深度銜接國土空間規(guī)劃，在第九輪用地用海方案內(nèi)順利落實片區(qū)37.6畝新增建設(shè)用地規(guī)模，得以保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)公共配套設(shè)施建設(shè)；鳳崗鎮(zhèn)雁田村深化產(chǎn)業(yè)、綠美生態(tài)、交通等多項規(guī)劃內(nèi)容銜接，在相關(guān)專業(yè)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院的幫助下，高質(zhì)量完成“四個一”規(guī)劃方案編制。

 

　　二、落實“點狀供地”，提升土地價值

　　“點狀供地”作為一種靈活性高、精細化的土地利用制度，主要在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不適合成片開發(fā)建設(shè)的地區(qū)，根據(jù)地域資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合項目區(qū)塊實際情況，按照“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”的原則進行點狀開發(fā)。這種模式極大減少了土地占用指標，有效解決了零星用地開發(fā)利用的問題。

 

　　2022年，東莞印發(fā)《關(guān)于實施點狀供地 助力城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的實施意見（試行）》，明確現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務業(yè)三類產(chǎn)業(yè)項目的配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施，以及為改善鄉(xiāng)村地區(qū)景觀和人居環(huán)境建設(shè)的公園、綠道和其他配套設(shè)施項目，可實施“點狀供地”。

 

　　2024年，東莞印發(fā)《關(guān)于加強自然資源要素保障支撐“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”項目實施的通知》擴大“點狀供地”范圍，將餐飲、零售、娛樂、民宿等經(jīng)營性功能設(shè)施納入其中，提升項目整體的盈利平衡能力。今年5月，橋頭鎮(zhèn)荷塘印象生態(tài)園成為東莞市首宗成功實施“點狀供地”項目。據(jù)資料顯示，該項目面積約1.12萬平方米，包括石水口、逕聯(lián)、田新3個村（社區(qū)）的7個地塊，將打造田園綜合體，建成后預計全年營業(yè)額可達2000萬元以上，為當?shù)卦黾?00多個就業(yè)崗位。

 

　　落實“點狀供地”使城鎮(zhèn)邊界土地價值和綜合經(jīng)營效益有限的土地，成為了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的新空間。截至今年第三季度，東莞已有多個文旅項目被納入“點狀供地”試點。同時，東莞還允許開發(fā)邊界內(nèi)項目用地參照“點狀供地”政策完善用地手續(xù)，重點解決零星分散地塊的供地問題，保障權(quán)利人獲得完整的土地權(quán)能。

 

　　三、實施“清地行動”，高效盤活存量土地資源

　　東莞市委、市政府印發(fā)《關(guān)于深入推進全市批而未供、供而未用“清地行動”的指導意見》等文件，高位統(tǒng)籌開展“清地行動”，明確了市內(nèi)4萬畝批而未供、供而未用的存量土地，同時明確了“清地”標準，分類開展盤活利用，有效化解閑置土地難題。

 

　　一是壓實各方責任。根據(jù)歷史原因和現(xiàn)狀情況，綜合運用協(xié)商談判、行政處理、司法訴訟等手段分類處置存量土地，解決存量土地資源私下流轉(zhuǎn)、圈占囤積、權(quán)屬錯配等歷史遺留問題。

 

　　二是采取征收閑置費、轉(zhuǎn)移過戶、變更土地使用條件、延期開發(fā)等多種手段盤活存量土地。例如，塘廈鎮(zhèn)成立由兩名鎮(zhèn)委副書記牽頭的專責小組，主動與有關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)，開展專業(yè)分析研判，制定整改方案；望牛墩鎮(zhèn)以重大項目為標準制定統(tǒng)一拆賠標準，統(tǒng)籌開展拆遷談判、規(guī)劃建設(shè)、招商引資和開發(fā)運營；橫瀝鎮(zhèn)出臺鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)利益共享政策，鼓勵動員屬地村委會經(jīng)協(xié)商解除舊協(xié)議，在收回違規(guī)出讓土地的同時引進重大項目，提高鎮(zhèn)村經(jīng)濟效益；道滘鎮(zhèn)引入第三方評估，對地塊進行價值評估和綜合多方比價，確保地塊收回價格合理規(guī)范。“清地行動”開展以來，上述各鎮(zhèn)以司法收回、協(xié)商收回、綜合施策等方式，成功收回和盤活了1096畝存量土地。

 

　　四、簡化用地審批，助推土地高效利用

　　一是優(yōu)化簡化用地審批程序。東莞對納入“百千萬工程”的總建設(shè)面積在30畝以下、符合國有劃撥或集體自用方式供地的鎮(zhèn)村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地的項目，允許以鎮(zhèn)街（園區(qū)）批準的《項目選址論證報告》確定地塊的簡化規(guī)劃條件內(nèi)容，以及辦理供地手續(xù)和規(guī)劃許可手續(xù)，不用再開展控規(guī)修編工作。

 

　　二是分類支持項目按原地類管理。在不涉及占用耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護地等紅線底線的情況下，針對符合原地類管理要求的農(nóng)村道路用地、鄉(xiāng)村振興配套設(shè)施用地、廢舊石場（礦山公園）改造、自駕車旅居車營地用地、自然景觀及農(nóng)牧漁等用地、露營地與土地資源復合利用用地、光伏或風力發(fā)電等項目用地，可采用原地類認定，無需辦理土地征收轉(zhuǎn)用手續(xù)。

 

　　三是加強設(shè)施農(nóng)用地保障。探索對用地規(guī)模不超500平方米且建筑面積不超1000平方米的小型設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項目，以及選址在第三次全國國土調(diào)查及年度國土變更調(diào)查成果村莊用地范圍內(nèi)建設(shè)簡易棚房用于設(shè)施農(nóng)業(yè)的項目，簡化備案程序；允許通過遙感影像直接生成項目用地范圍坐標的方式進行備案，有效降低報備成本。

 

東莞土地要素改革的啟示

 

　　“用地難”是各地推進“百千萬工程”過程中碰到的常見問題，也是必須解決的問題，建議相關(guān)部門和各地各級黨委政府定期開展調(diào)查研究，及時梳理總結(jié)實踐經(jīng)驗，加強制度轉(zhuǎn)化，創(chuàng)新土地政策供給。

 

　　一、進一步簡化鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地審批程序

　　現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地申請審批程序手續(xù)較多、耗時較長、費用較高，難以滿足鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)需要，特別是社會資本投資農(nóng)旅融合、露營樂園、農(nóng)產(chǎn)品深加工等項目的時效性較強，嚴苛且復雜的審批程序會使很多項目難以落地，影響到社會資本投資鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性。因此，要通過統(tǒng)一優(yōu)化鄉(xiāng)村振興建設(shè)項目用地審批程序，縮短審批時限，探索實施“點狀供地”項目容缺審批，鼓勵和引導社會資本積極參與鄉(xiāng)村振興；對于農(nóng)村集體閑置土地的處置，要針對農(nóng)村集體留用地指標兌現(xiàn)存在的手續(xù)煩瑣、審批流程復雜、缺乏合規(guī)用地手續(xù)等原因造成歷史遺留問題等情況，通過出臺詳細的農(nóng)村集體留用地指標兌現(xiàn)操作指引，簡化審批手續(xù)流程，進行破解。

 

　　二、加大土地政策鼓勵和引導

　　在省級層面明確屬于城鎮(zhèn)村非建設(shè)用地、低效用地的部分，建議允許在全域土地綜合整治方案中，結(jié)合增減掛鉤、拆舊復墾等政策，將其建設(shè)用地規(guī)模予以騰挪置換，以便布局在村莊建設(shè)集聚區(qū)開展連片改造等工作，提高建設(shè)用地價值，優(yōu)化村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的耕地面積，建議獎勵新增的建設(shè)用地計劃指標，支持各地統(tǒng)籌推進補充耕地。同時，根據(jù)自然資源部印發(fā)的《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，結(jié)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展和旅游開發(fā)等合理需要，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并按相關(guān)要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”嚴格實施監(jiān)督。

 

　　三、強化國土空間規(guī)劃引領(lǐng)，加快規(guī)劃銜接

 

　　因“五級三類”空間規(guī)劃體系對下層次的詳細規(guī)劃的傳導和后續(xù)的用地管理政策尚在研究階段，特別是對開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃和用地政策尚未明確，暫無明晰的傳導規(guī)則。且因涉及村莊的規(guī)劃類型多樣，各類規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，難以形成建設(shè)合力。建議廣東要出臺激勵政策，探索更新國土空間規(guī)劃編制理念和技術(shù)方法，增加國土空間規(guī)劃編制的彈性空間，引導、鼓勵和吸引各地通過編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的國有用地進行管控，并參照控制性詳規(guī)明確相關(guān)的管控要求、制定國有用地管控圖則，為國有土地出讓提供支撐。

 

（作者李靖、嚴瑞婷系廣東省省情調(diào)查研究中心社會治理部研究員）

 

 

【來源:廣東省省情調(diào)查研究中心osp-tech.com】