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底線公平與社會(huì)福利
2011-8-9
景天魁
中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、社會(huì)政法學(xué)部副主任，社會(huì)學(xué)研究所研究員，博士生導(dǎo)師。曾任中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究中心主任，社會(huì)學(xué)所黨委書記、所長，中國社會(huì)學(xué)會(huì)副會(huì)長，國際社會(huì)學(xué)會(huì)（IIS）副會(huì)長。為國家規(guī)劃專家委員會(huì)委員，中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程首席科學(xué)家。曾在中央政治局第20次集體學(xué)習(xí)中擔(dān)任講課嘉賓。主要代表作有：《社會(huì)認(rèn)識(shí)的結(jié)構(gòu)和悖論》(專著)、論文《論社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)》。《社會(huì)認(rèn)識(shí)的結(jié)構(gòu)和悖論》被評(píng)為1990年社科優(yōu)秀圖書。
不論是國內(nèi)外，當(dāng)要觸及到福利問題的時(shí)候都會(huì)陷入困難境地：一方面要提高社會(huì)福利，增加福利支出；另一方面，又要防止福利病，讓社會(huì)保持相當(dāng)?shù)幕盍Γ簿褪且幚砗蒙鐣?huì)公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。如果光顧一頭，那就可能陷入福利危機(jī)；如果搞到另外一頭，又可能陷入社會(huì)動(dòng)蕩。二者該怎么協(xié)調(diào)？
2004年，在第36屆國際社會(huì)學(xué)大會(huì)上，我正式提出了“底線公平”的概念。“底線公平”是指在福利權(quán)利上確定一致性的基礎(chǔ)，在政府責(zé)任和市場(chǎng)作用之間找到一個(gè)界限。
一、底線公平的制度結(jié)構(gòu)
在一些涉及老百姓生活的基本問題上，政府應(yīng)該管什么，市場(chǎng)和家庭、個(gè)人應(yīng)該管什么？我提出“底線公平”，就是想把這三個(gè)關(guān)系搞清楚。而以下三件事，應(yīng)該是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，政府哪怕砸鍋賣鐵都要保。我把它叫做“權(quán)利一致性的底線福利制度”。所有的人在這幾件事情上都具有一致性的權(quán)利，這就是底線公平。
第一，最低生活保障。
1998-1999期間，國有企業(yè)改革加大了力度，當(dāng)時(shí)有幾千萬的國有企業(yè)職工下崗、失業(yè)。在那之前我們國家也有最低生活保障制度，但資金來源主要是靠地方財(cái)政。1999年，朱镕基總理到沈陽了解下崗職工情況，當(dāng)時(shí)就感覺中央財(cái)政不出錢不行了。沈陽這樣一個(gè)老工業(yè)基地，哪有錢來解決下崗職工問題？1999年中央掏了23億解決城市低保問題。此后幾年，一步步把城市低保制度完善起來。如果在歐美國家發(fā)生這樣大數(shù)量的失業(yè)問題，足以使幾屆政府倒臺(tái)了，但我們國家沒有發(fā)生大的社會(huì)動(dòng)蕩，這充分顯示出這項(xiàng)制度對(duì)解決老百姓最基本問題的作用。2007年，溫家寶總理又在政府工作報(bào)告中宣布，在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度。
在收入差距不斷拉大情況下，社會(huì)貧富階層之間的關(guān)系趨于緊張，甚至可以說是極度緊張的情況下，靠什么來降低社會(huì)緊張度呢？主要就是靠低保制度。老百姓只要吃飽了飯，輕易不會(huì)采取過激行為的。而中國面向全體國民、普遍化的福利制度也是從這里開始的。
第二，義務(wù)教育。
中國雖然具有高度重視教育的文化傳統(tǒng)，但是我們的國情決定了我們教育的平均水平在世界上并不算高。教育無論是對(duì)個(gè)人、家庭還是對(duì)社會(huì)，都是可持續(xù)發(fā)展的最重要的源泉。所以，在底線里面我們必須要滿足所有人受教育的權(quán)利，特別是九年義務(wù)教育的責(zé)任，要由財(cái)政承擔(dān)起來。
第三，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療。
2003年“非典”的爆發(fā)，暴露出我們國家公共衛(wèi)生體系太脆弱了。當(dāng)時(shí)北京市郊區(qū)就像防備鬼子進(jìn)村一樣，每個(gè)村都設(shè)崗設(shè)哨，見到城里人就給堵回去。城市之間也是這樣。為什么呢？就是因?yàn)槲覀儑姨貏e是農(nóng)村基層的公共衛(wèi)生防疫體系很脆弱，經(jīng)不起那么嚴(yán)重的傳染性疾病的威脅。因此公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療也應(yīng)該成為政府責(zé)任的底線。
最低生活保障制度、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療就是我說的“底線公平”。這個(gè)劃線的界限，是政府責(zé)任和市場(chǎng)作用之間的界限。超出了這三件事情，其他的一些問題，其他一些更高的要求，可以通過市場(chǎng)手段，可以通過社會(huì)、家庭和個(gè)人來滿足，那就是底線以上的部分。
四、底線公平五原則
首先是全民共享原則。過去多年以來的社會(huì)福利是“小福利”，只面向五保戶、殘疾人等一些特殊人群。而底線公平制度和機(jī)制，則是“大福利”，就是全民共享。
第二是弱者優(yōu)先原則。我們是人口大國，某個(gè)數(shù)字乘以13億或者除以13億，結(jié)果差別就很大。比如有100元，如果每一個(gè)人發(fā)1塊錢，解決不了任何問題。但如果把這100塊錢給一個(gè)輟學(xué)的小學(xué)生，那這位學(xué)生就不會(huì)輟學(xué)了。這就是弱者優(yōu)先，就是要解決老百姓最急迫的問題。
第三是政府首責(zé)。不是說所有的問題都要政府來解決，都要財(cái)政來承擔(dān)，這不可能。但是，政府是第一責(zé)任人。即使不由財(cái)政全部承擔(dān)，但政府要去組織，要去制定政策，要去引導(dǎo)，要去鼓勵(lì)，要去想辦法能夠動(dòng)員社會(huì)力量。
第四是社會(huì)補(bǔ)償原則。要給予市場(chǎng)競爭中處于弱勢(shì)地位的群體一定的補(bǔ)償，比如征地補(bǔ)償、失業(yè)補(bǔ)償、下崗補(bǔ)償?shù)鹊取?/DIV>
第五是持久效應(yīng)原則。我們不能夠光考慮眼前的利益，還要考慮到如何持久。例如，考慮在農(nóng)村建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)候，很多人說一個(gè)農(nóng)民每月才給55塊錢，一年才660塊錢，是不是太低了？這需要考慮制度的持久性。為什么呢？追求福利的公平是一種剛性需求。一開始一年給他660元，他很高興，以后逐年往上加，他就會(huì)很滿意。如果你一開始給他一人1200元，兩年不給他加，他就不高興了。所以，一開始要低，同時(shí)要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐漸逐漸往上增加。
這就是體現(xiàn)底線公平的五個(gè)原則。
五、底線公平理論的優(yōu)點(diǎn)與缺陷
經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平的關(guān)系，我們從底線公平上可以找到均衡點(diǎn)。既使社會(huì)保持活力，又使社會(huì)福利逐漸增加。魚和熊掌是可以兼得的。當(dāng)然要解決的問題還很多，很多地方要細(xì)化，要?jiǎng)?chuàng)造很多條件，包括制度上要完善。
我也不是說一個(gè)底線公平理論就可以解決所有問題，底線公平理論也是有缺陷的，我自己意識(shí)到有三個(gè)缺陷：
第一，底線公平理論的適用性可能存在局限。當(dāng)我們社會(huì)存在較大的城鄉(xiāng)差距，居民收入差距，地區(qū)差距時(shí)，我們本著底線公平理論來明確我們發(fā)展社會(huì)福利、完善社會(huì)保障的重點(diǎn)，效果肯定很明顯。但是，再過幾十年，我們國家更富裕了，我們?nèi)司杖胍埠桶l(fā)達(dá)國家差不了太多了，到那時(shí)候會(huì)形成什么樣的情況，底線公平理論是否適用？這有待后人來研究和回答。
第二，在經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)支持方面還有待進(jìn)一步研究。比如，公立醫(yī)院的改革就遇到這種問題，到底怎么推行，市場(chǎng)和政府之間責(zé)任關(guān)系到底怎么樣，還需要進(jìn)一步研究。
第三，底線公平理論不具有宣傳性，不如幸福、普惠、超高公平等等好聽。【osp-tech.com】