激發(fā)社會組織能量重點在政府改革
2011-12-5 來源：廣州日報
社會組織發(fā)展中碰到的瓶頸，主要癥結(jié)不在社會組織，而是在政府，是政府改革不徹底所造成的，政府權(quán)力高度集中，影響了社會組織的發(fā)展空間。
從1978年改革開放以來，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，政府從萬能政府逐漸向有限政府轉(zhuǎn)變，社會組織得到了較快發(fā)展。不過，在現(xiàn)實生活中，社會組織遇到了不少困難，主要出現(xiàn)以下三種情況：
第一種情況是，登記程序環(huán)節(jié)多，社會組織成立較難。想成立，又無法成立，迫使不少社會組織違心違規(guī)地以企業(yè)的名義到工商管理部門注冊登記為企業(yè)法人，宗旨是非營利的社會組織，卻以營利的方式出現(xiàn)，與企業(yè)一樣交納稅收，不能享受社會組織應(yīng)該享有的減免稅，嚴重損害社會組織的合法權(quán)益。
第二種情況是，社會組織具有一定的職能，但沒有權(quán)威性。社會組織的職能由兩個方面組成：一種職能來自會員或非會員理事的授權(quán)。不論是會員制的會員授權(quán)，還是非會員制的理事自我授權(quán)，它的管理只對成員有約束力，對社會或行業(yè)沒有約束力；另一種職能來自政府的授權(quán)，政府把部分職能授權(quán)或委托給社會組織，使社會組織具備行使部分公共權(quán)力的職能，對市場和社會產(chǎn)生一定的制約作用，達到規(guī)范行業(yè)的效果。
第三種情況是，社會組織沒有充足的經(jīng)費，參與公共服務(wù)少。而政府壟斷著社會事務(wù)的決策與執(zhí)行，效率較低，社會組織無從有效參與。
需變革的是社會組織？還是政府？
對社會組織所呈現(xiàn)出來的情形，政府、社會組織、專家學(xué)者和媒體有不同的判斷，由此得出差異性的結(jié)論。
第一種判斷認為，目前社會組織所遇到的困難和存在的問題，主要是由社會組織自身原因所造成的，因此，解決問題的關(guān)鍵在于社會組織本身，重點放在完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu)、增強社會組織能力等方面。
第二種判斷強調(diào)，社會組織發(fā)展中碰到的瓶頸，主要癥結(jié)不在社會組織，而是在政府，是政府改革不徹底所造成的，政府權(quán)力高度集中，影響了社會組織的發(fā)展空間，所以，要深化政府體制改革，調(diào)整政府改革的管理方式，轉(zhuǎn)變政府職能，購買公共服務(wù)，提升社會組織的權(quán)威，增強社會組織的能力。
而從廣東深化體制改革會議所提交的《關(guān)于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案（討論稿）》來看，具有以下四個方面的特點：
一是政府內(nèi)部自我改革，下放權(quán)限。在社會組織登記和管理過程中，對中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府行使的權(quán)限規(guī)定得非常具體，一般不得逾越。這次廣東的改革，從社會組織本身的草根化和屬地化的特征出發(fā)，打破了這種格局：允許非公募基金會登記管理權(quán)限從省下放至地級以上市民政部門；2010年，廣東將異地商會登記范圍從省擴大至地級市，這次又將異地商會的登記范圍從地級市擴大至縣（市），登記管理權(quán)限從省下放至地級以上市民政部門；允許港澳臺人士在廣東境內(nèi)工商注冊的企業(yè)（包括獨資、合資）成為會員，解決了港澳臺資企業(yè)只能加入外商投資企業(yè)協(xié)會的狀態(tài)。
二是構(gòu)建四位一體機制，健全政府與社會組織互動的制度安排。明確轉(zhuǎn)移政府職能、購買服務(wù)、孵化器和第三方咨詢機構(gòu)四位一體機制，四要素互相依賴，共同促進：轉(zhuǎn)移政府職能解決政府賦權(quán)的問題，提升社會組織的權(quán)威；購買公共服務(wù)，增加社會組織的活動經(jīng)費，參與社會公共服務(wù)；借助孵化器，培育社會組織的能力；第三方咨詢機構(gòu)，為政府職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)提供咨詢和中介，鑒別社會組織的好壞優(yōu)劣，確保職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)的安全性，監(jiān)督社會組織的活動。
2009年9月，深圳推行大部制改革，有17個委局的100多項職能和事項向社會轉(zhuǎn)移或委托，僅僅提及的是轉(zhuǎn)變職能。這次廣東省政府在編制政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄的同時，將職能轉(zhuǎn)移與購買服務(wù)統(tǒng)一起來，使社會組織有職能，也有經(jīng)費，比深圳僅僅轉(zhuǎn)變職能進了一大步。同時，為了使職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)落到實處，通過第三方咨詢機構(gòu)和孵化器的途徑，提高培育和監(jiān)督的力度。
三是拓展直接登記的范圍。2005年12月，廣東省人大常委會通過《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》，明確規(guī)定，行業(yè)協(xié)會管理由原有的業(yè)務(wù)主管單位與登記管理機關(guān)的雙重管理，調(diào)整為登記管理機關(guān)的一元管理，業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，在籌備、登記、年檢等環(huán)節(jié)中由決定作用轉(zhuǎn)化為輔助作用。本次《方案》明確規(guī)定，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，社會組織的業(yè)務(wù)主管單位全部調(diào)整為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會組織直接向民政部門申請成立，包括行業(yè)協(xié)會、群眾生活、公益慈善類、社會服務(wù)類、異地商會、城鄉(xiāng)基層社會組織、涉外社會組織、樞紐型社會組織八個方面。
四是有限度地打破行業(yè)協(xié)會內(nèi)部壟斷，引入競爭機制。較長時間以來，社會組織實行的是一業(yè)一會制度。現(xiàn)在廣東允許按國民經(jīng)濟行業(yè)分類的小類標準設(shè)置行業(yè)協(xié)會，一個地方可能出現(xiàn)兩個相似或同類的行業(yè)協(xié)會，形成社會組織的內(nèi)部競爭性，這對行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勝劣汰、保持行業(yè)協(xié)會發(fā)展的動態(tài)平衡有積極作用。當然，這種一業(yè)多會狀況只限定在行業(yè)協(xié)會，沒有拓展到其他社會團體，這為以后把競爭機制引入到所有的社會組織領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)。
形成政府與社會組織合作格局
廣東本次對社會組織的改革，其最大的亮點就是旗幟鮮明地提出，改革的對象就是政府，而不是社會組織。政府在萬能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變過程中，又跨出了重大的一步。廣東深化體制改革活動，它的價值在于，重啟政府改革思維，找到政府改革的突破點，樹立一個好的示范，對推動全國的政府改革有積極作用；通過政府轉(zhuǎn)移職能，購買服務(wù)，激發(fā)社會組織能量，提升社會組織的權(quán)威，形成政府與社會組織互動合作格局，從而達到構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟新秩序和社會管理新秩序的目標。
【廣東省省情調(diào)查研究中心】