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鄭永年:中國新政治生態(tài)下的政治改革

2012-11-13 來源:聯(lián)合早報網(wǎng)

  第二,要建立新的制度來確保形成能夠支持新領(lǐng)導人進行有效決策和政策實施的執(zhí)政團隊。無論是總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制度,強調(diào)的都是一個強有力的執(zhí)政團隊。例如在實行內(nèi)閣制的國家,內(nèi)閣就是總理(首相)的執(zhí)政團隊。而在總統(tǒng)制國家,例如美國,實行的是所謂的“政黨分贓制”,即總統(tǒng)有權(quán)任命支持他的政黨成員為部長,組成執(zhí)政團隊。今天,西方的執(zhí)政團隊也面臨挑戰(zhàn),尤其是多黨制國家,內(nèi)閣往往是由多黨組成的聯(lián)合內(nèi)閣,各黨派在內(nèi)閣里面互相制約,經(jīng)常造成政府運作的低效率。如果考慮到國會和議會的制約,西方國家的行政權(quán)力的有效性更會成為問題。但不管怎樣,在這些制度里,政治責任是非常明確的。總統(tǒng)和總理可以任命部長,也可以解雇部長。
  中國和西方的制度不同。盡管強調(diào)集體領(lǐng)導,但并不存在西方那樣的內(nèi)閣制。人們可從兩個層面來看。首先是政治局及其常委,這是最重要的第一層面的內(nèi)閣。這是因為中國共產(chǎn)黨并不是西方類型的政黨,執(zhí)政黨掌管重大政策的決定及其實施權(quán)。其次是國務(wù)院,是行政部門。無論是政治局的總書記還是國務(wù)院總理都沒有可能組成自己的執(zhí)政團隊,因為這個執(zhí)政團隊是集體選擇(選拔)出來的。在今天,他們往往是黨內(nèi)不同利益妥協(xié)的結(jié)果。實際上,在執(zhí)政團隊的選拔方面已經(jīng)越來越呈現(xiàn)出政治化的傾向,即權(quán)力的分配傾向于為了增進各種個別利益而非執(zhí)政黨的整體利益。因為沒有自己的執(zhí)政團隊,無論是總書記還是總理都很難決策和執(zhí)行政策,已經(jīng)造成了執(zhí)政黨和政府不作為、既得利益和官僚坐大的局面。因此,中國需要給各級領(lǐng)導形成自己的執(zhí)政團隊的權(quán)力,也就是名副其實的“領(lǐng)導班子”。行動型領(lǐng)導班子的形成是有效決策和政策實施的前提條件。這里,人們不應當把執(zhí)政團隊視為傳統(tǒng)意義上的“派系”和“山頭”。執(zhí)政團隊當然有可能演變成“派系”和“山頭”,但這可以通過其他的制度設(shè)計來制約和避免,例如限任制(兩屆)和政治退出制度。
  在頂層設(shè)計的意義上,還有一個相當有效的制度就是在政治局常委層面設(shè)立數(shù)個委員會。在這個層面,早已經(jīng)有一個委員會,即中央軍事委員會。還可以設(shè)立中央社會經(jīng)濟委員會、政治委員會和外交委員會等。這些委員會可以在現(xiàn)存的中央領(lǐng)導小組的基礎(chǔ)上來設(shè)立。各種領(lǐng)導小組往往是為了滿足一些領(lǐng)導人個人決策的需要而設(shè)立,體現(xiàn)為過分的非正式化,很難提升其制度化水平。委員會制度可以通過互相交叉任職等方法來滿足高層政策協(xié)調(diào)的需要,改變近年來“一人負責一攤”的局面。在政治層面,各個委員會成為最高的決策機構(gòu),從而把決策和執(zhí)行政策的官僚機構(gòu)區(qū)隔開來,從而避免因為官僚體制坐大也就是官僚既是決策者也是政策執(zhí)行者的局面。同時,各委員會可以吸納更多的來自下一層的官員(例如政治局和中央委員等),既能提升黨內(nèi)民主的格局,又能培養(yǎng)未來政治人才。
  第三,要形成有效的執(zhí)政團隊,必須把政治官員任命制度和公務(wù)員制度區(qū)分開來,也就是把政務(wù)官和事務(wù)官區(qū)分開來。這種分割制度本來是中國傳統(tǒng)制度的最優(yōu)實踐之一,對近代西方的公務(wù)員制度產(chǎn)生了非常大的影響,但在中國本土反而失去了存在的空間。這種分割制度的確立是為了實現(xiàn)政策變化和政策延續(xù)性、變革和穩(wěn)定之間的平衡。政治官員來來去去,但公務(wù)員則是永恒的。政治官員由新的領(lǐng)導人任命,是執(zhí)政團隊的一部分,是決策者,而公務(wù)員則由非任命產(chǎn)生,是政策的執(zhí)行者。
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