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鄭永年:中國新政治生態(tài)下的政治改革
2012-11-13 來源：聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)
第二,，要建立新的制度來確保形成能夠支持新領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行有效決策和政策實(shí)施的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),。無論是總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制度，強(qiáng)調(diào)的都是一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),。例如在實(shí)行內(nèi)閣制的國家,，內(nèi)閣就是總理（首相）的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)。而在總統(tǒng)制國家,，例如美國,，實(shí)行的是所謂的“政黨分贓制”,，即總統(tǒng)有權(quán)任命支持他的政黨成員為部長,，組成執(zhí)政團(tuán)隊(duì)。今天,，西方的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)也面臨挑戰(zhàn),，尤其是多黨制國家，內(nèi)閣往往是由多黨組成的聯(lián)合內(nèi)閣,，各黨派在內(nèi)閣里面互相制約,，經(jīng)常造成政府運(yùn)作的低效率。如果考慮到國會(huì)和議會(huì)的制約,，西方國家的行政權(quán)力的有效性更會(huì)成為問題,。但不管怎樣，在這些制度里,，政治責(zé)任是非常明確的,。總統(tǒng)和總理可以任命部長,，也可以解雇部長,。
中國和西方的制度不同。盡管強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo),，但并不存在西方那樣的內(nèi)閣制,。人們可從兩個(gè)層面來看。首先是政治局及其常委,，這是最重要的第一層面的內(nèi)閣,。這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨并不是西方類型的政黨，執(zhí)政黨掌管重大政策的決定及其實(shí)施權(quán),。其次是國務(wù)院,，是行政部門。無論是政治局的總書記還是國務(wù)院總理都沒有可能組成自己的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),，因?yàn)檫@個(gè)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)是集體選擇（選拔）出來的,。在今天,，他們往往是黨內(nèi)不同利益妥協(xié)的結(jié)果。實(shí)際上,，在執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的選拔方面已經(jīng)越來越呈現(xiàn)出政治化的傾向,，即權(quán)力的分配傾向于為了增進(jìn)各種個(gè)別利益而非執(zhí)政黨的整體利益。因?yàn)闆]有自己的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),，無論是總書記還是總理都很難決策和執(zhí)行政策,，已經(jīng)造成了執(zhí)政黨和政府不作為、既得利益和官僚坐大的局面,。因此,，中國需要給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)形成自己的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的權(quán)力，也就是名副其實(shí)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”,。行動(dòng)型領(lǐng)導(dǎo)班子的形成是有效決策和政策實(shí)施的前提條件,。這里，人們不應(yīng)當(dāng)把執(zhí)政團(tuán)隊(duì)視為傳統(tǒng)意義上的“派系”和“山頭”,。執(zhí)政團(tuán)隊(duì)當(dāng)然有可能演變成“派系”和“山頭”,，但這可以通過其他的制度設(shè)計(jì)來制約和避免，例如限任制（兩屆）和政治退出制度,。
在頂層設(shè)計(jì)的意義上,，還有一個(gè)相當(dāng)有效的制度就是在政治局常委層面設(shè)立數(shù)個(gè)委員會(huì)。在這個(gè)層面,，早已經(jīng)有一個(gè)委員會(huì),，即中央軍事委員會(huì)。還可以設(shè)立中央社會(huì)經(jīng)濟(jì)委員會(huì),、政治委員會(huì)和外交委員會(huì)等,。這些委員會(huì)可以在現(xiàn)存的中央領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上來設(shè)立。各種領(lǐng)導(dǎo)小組往往是為了滿足一些領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人決策的需要而設(shè)立,，體現(xiàn)為過分的非正式化,，很難提升其制度化水平。委員會(huì)制度可以通過互相交叉任職等方法來滿足高層政策協(xié)調(diào)的需要,，改變近年來“一人負(fù)責(zé)一攤”的局面,。在政治層面，各個(gè)委員會(huì)成為最高的決策機(jī)構(gòu),，從而把決策和執(zhí)行政策的官僚機(jī)構(gòu)區(qū)隔開來,，從而避免因?yàn)楣倭朋w制坐大也就是官僚既是決策者也是政策執(zhí)行者的局面。同時(shí),，各委員會(huì)可以吸納更多的來自下一層的官員（例如政治局和中央委員等）,，既能提升黨內(nèi)民主的格局，又能培養(yǎng)未來政治人才。
第三,，要形成有效的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),，必須把政治官員任命制度和公務(wù)員制度區(qū)分開來，也就是把政務(wù)官和事務(wù)官區(qū)分開來,。這種分割制度本來是中國傳統(tǒng)制度的最優(yōu)實(shí)踐之一,，對(duì)近代西方的公務(wù)員制度產(chǎn)生了非常大的影響，但在中國本土反而失去了存在的空間,。這種分割制度的確立是為了實(shí)現(xiàn)政策變化和政策延續(xù)性,、變革和穩(wěn)定之間的平衡。政治官員來來去去,，但公務(wù)員則是永恒的,。政治官員由新的領(lǐng)導(dǎo)人任命，是執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的一部分,，是決策者,，而公務(wù)員則由非任命產(chǎn)生，是政策的執(zhí)行者,。
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中國和西方的制度不同。盡管強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo),，但并不存在西方那樣的內(nèi)閣制,。人們可從兩個(gè)層面來看。首先是政治局及其常委,，這是最重要的第一層面的內(nèi)閣,。這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨并不是西方類型的政黨，執(zhí)政黨掌管重大政策的決定及其實(shí)施權(quán),。其次是國務(wù)院,，是行政部門。無論是政治局的總書記還是國務(wù)院總理都沒有可能組成自己的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),，因?yàn)檫@個(gè)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)是集體選擇（選拔）出來的,。在今天,，他們往往是黨內(nèi)不同利益妥協(xié)的結(jié)果。實(shí)際上,，在執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的選拔方面已經(jīng)越來越呈現(xiàn)出政治化的傾向,，即權(quán)力的分配傾向于為了增進(jìn)各種個(gè)別利益而非執(zhí)政黨的整體利益。因?yàn)闆]有自己的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),，無論是總書記還是總理都很難決策和執(zhí)行政策,，已經(jīng)造成了執(zhí)政黨和政府不作為、既得利益和官僚坐大的局面,。因此,，中國需要給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)形成自己的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的權(quán)力，也就是名副其實(shí)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”,。行動(dòng)型領(lǐng)導(dǎo)班子的形成是有效決策和政策實(shí)施的前提條件,。這里，人們不應(yīng)當(dāng)把執(zhí)政團(tuán)隊(duì)視為傳統(tǒng)意義上的“派系”和“山頭”,。執(zhí)政團(tuán)隊(duì)當(dāng)然有可能演變成“派系”和“山頭”,，但這可以通過其他的制度設(shè)計(jì)來制約和避免，例如限任制（兩屆）和政治退出制度,。
在頂層設(shè)計(jì)的意義上,，還有一個(gè)相當(dāng)有效的制度就是在政治局常委層面設(shè)立數(shù)個(gè)委員會(huì)。在這個(gè)層面,，早已經(jīng)有一個(gè)委員會(huì),，即中央軍事委員會(huì)。還可以設(shè)立中央社會(huì)經(jīng)濟(jì)委員會(huì),、政治委員會(huì)和外交委員會(huì)等,。這些委員會(huì)可以在現(xiàn)存的中央領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上來設(shè)立。各種領(lǐng)導(dǎo)小組往往是為了滿足一些領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人決策的需要而設(shè)立,，體現(xiàn)為過分的非正式化,，很難提升其制度化水平。委員會(huì)制度可以通過互相交叉任職等方法來滿足高層政策協(xié)調(diào)的需要,，改變近年來“一人負(fù)責(zé)一攤”的局面,。在政治層面，各個(gè)委員會(huì)成為最高的決策機(jī)構(gòu),，從而把決策和執(zhí)行政策的官僚機(jī)構(gòu)區(qū)隔開來,，從而避免因?yàn)楣倭朋w制坐大也就是官僚既是決策者也是政策執(zhí)行者的局面。同時(shí),，各委員會(huì)可以吸納更多的來自下一層的官員（例如政治局和中央委員等）,，既能提升黨內(nèi)民主的格局，又能培養(yǎng)未來政治人才。
第三,，要形成有效的執(zhí)政團(tuán)隊(duì),，必須把政治官員任命制度和公務(wù)員制度區(qū)分開來，也就是把政務(wù)官和事務(wù)官區(qū)分開來,。這種分割制度本來是中國傳統(tǒng)制度的最優(yōu)實(shí)踐之一,，對(duì)近代西方的公務(wù)員制度產(chǎn)生了非常大的影響，但在中國本土反而失去了存在的空間,。這種分割制度的確立是為了實(shí)現(xiàn)政策變化和政策延續(xù)性,、變革和穩(wěn)定之間的平衡。政治官員來來去去,，但公務(wù)員則是永恒的,。政治官員由新的領(lǐng)導(dǎo)人任命，是執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的一部分,，是決策者,，而公務(wù)員則由非任命產(chǎn)生，是政策的執(zhí)行者,。
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