莫善賢：地方政府舉債應(yīng)當(dāng)實(shí)行制度約束
2013-6-24 來源：廣東省情調(diào)研網(wǎng)
地方政府舉債由來已久，但長期以來，缺乏制度性約束，以致地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題逐步顯現(xiàn)，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。本文提出：地方政府舉債應(yīng)當(dāng)實(shí)行制度約束，也就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。這是解決地方政府舉債風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
一、2008年的四萬億投資拉動(dòng)計(jì)劃是國家特定時(shí)期的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，對執(zhí)行政策進(jìn)行的后評估，發(fā)現(xiàn)也留下嚴(yán)重的投資沖動(dòng)和舉債后遺癥。
所謂地方政府舉債：是指地方政府為了完成政府的項(xiàng)目投資而通過政府融資平臺(tái)，政府其他機(jī)構(gòu)等借債主體等形式所進(jìn)行的銀行貸款，影子銀行融資，擔(dān)保等進(jìn)行的融資所產(chǎn)生的債務(wù)。有資料表明，地方政府舉債從1980年開始，至1996年底，已經(jīng)是全面開花。據(jù)廣東省地方稅收研究會(huì)課題組《深化分稅制改革，完善地方稅收體系——基于廣東的實(shí)踐》（以下簡稱《報(bào)告》）的報(bào)告，以廣東省為例：1996年末，廣東省本級，21個(gè)地級以上市和113個(gè)縣（區(qū)、市）全部舉借政府性債務(wù)。
四萬億拉動(dòng)計(jì)劃，為地方政府舉債提供了契機(jī)和理由。2008年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上推出：“擴(kuò)大內(nèi)需保增長”的十項(xiàng)措施，到2010年底全國需要新增投資4萬億元，其中，中央政府撥付1.18萬億元，其余配套部分需地方政府從當(dāng)?shù)刎?cái)政和銀行信貸等渠道籌措。按從比例計(jì)算，4萬億計(jì)劃中，中央出29.5%，地方政府籌措70.5%。投資拉動(dòng)的政策起到了一定的作用：2010年，全國全社會(huì)固定資產(chǎn)投資278140億元，增速23.8%,廣東16113.19億元，增速20.7%；2011年，全國全社會(huì)固定資產(chǎn)投資301932.85億元，增速23.8%,廣東16933.11億元，增速17.6%。當(dāng)然，也對幾年來較高的經(jīng)濟(jì)增長速度起到了關(guān)鍵的作用。
國務(wù)院在投資拉動(dòng)計(jì)劃中，對地方籌資的渠道安排，雖然點(diǎn)到了地方財(cái)政。但是，地方財(cái)政有多少是能拿得出資金來進(jìn)行投資的呢？于是就形成了在執(zhí)行過程中，依賴銀行信貸（包括影子銀行）的格局。以廣東201O年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總到位資金18821.99億元分析：其中國內(nèi)貸款3153.33億元，占16.75%；利用外資631.25億元，占3.35%；自籌10666.09億元，占56.67%；其他資金來源3939.68億元，占20.93%。假若資金來源都如統(tǒng)計(jì)所提供的真實(shí)來源的話，就真是一件好事。問題是：自籌資金的統(tǒng)計(jì)中，很難說沒有水分。其他資金來源的統(tǒng)計(jì)中到底還有什么來源呢？應(yīng)當(dāng)看到：影子銀行的問題是最近才暴露的，國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中當(dāng)然不列入影子銀行融資這一塊數(shù)據(jù)，能說自籌和其他資金來源中沒有影子銀行的融資嗎？回答是否定的。
二、在“土地財(cái)政”的格局下，以政府投入為主的投資拉動(dòng)是難以為繼的。
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